如何平衡官員財產申報與財產私權的關系

柴慧婕

【摘要】從憲法規定的層面來看，官員首先是中華人民共和國的公民，從而應享有公民隱私保護權。因此，需要建立官員財產申報與財產私權的平衡關系，注重全面把握官員財產申報的法治精神、有序合理推進組織生態文明建設、建立制度執行前的動員和教育機制、借助新媒體工具正確建立輿論導向等方面。在司法實踐中，應構建全面一體化行政監督，明確監督職責、方式，盡早明確申報機制的獨立性，完備體系，落到實處，穩步實施。

【關鍵詞】財產申報 財產私權 平衡關系 對策

【中圖分類號】 D26 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.20.022

各國的經驗表明，執行官員財產申報制度有助于構建一種外部監管機制，進而規避官員的道德失范行為。當前，我國官員財產申報制度在逐步實施中，取得了一定的積極效果。然而，在“一邊倒”的輿論趨勢下，官員財產申報是否關注了對官員隱私權益的保護？盡管官員具有一定的公權力資源，但從憲法規定的層面來看，他們首先是中華人民共和國的公民，理應享有隱私保護權。因此，當前需要在理論層面理清官員財產申報與財產私權之間的平衡關系，對執法機關行使執法監督提出切實可行的建議。

官員財產申報應厘清的三個問題

申報義務的邊界問題。社會輿論對貪官污吏的聲討，可以作為擴大官員財產申報信息發布范圍的理由，但我們更應注重從組織層面及制度層面探究官員財產申報的義務邊界。官員比非官員多出的這項義務表明，這是他們擁有公權力資源的一種交換條件。在責權利對等原則下，他們將自身的私產信息向組織發布，也體現出組織對他們擁有相應公權力資源的資格審查。由此，官員申報義務的出發點應界定為一種資格審查和確保自身廉潔的宣誓，借以達到約束和規范其行為的有效方式。當前，官員財產申報制度已經成為法治國家普遍實行的一種極具約束力的防腐反腐制度。①

申報信息的歸口問題。財產申報制度最早起源于240多年前的瑞典，在西方被稱為“陽光法案”，我國臺灣地區稱之為“烈日法案”。財產申報制度是指在法定范圍內對自己的財務狀況進行申報并接受監督，以證明自己任職期間所有經濟收入合法的一項法律制度，具體包括有關財產申報、登記和公布。

當前有人提到，官員財產申報只是針對黨組織而不是全社會，這樣就使得官員的財產申報不具有公信力。筆者認為，現階段官員財產申報信息的歸口，直接根源于官員財產申報的義務邊界，同時也根源于官員的責權利對等原則。但在實踐中存在著一個誤區，即官員在進行財產申報時有擴大申報范圍的趨勢，如將配偶、子女的財產狀況一同申報。對此需要注意，盡管財產申報擴大的目的在于防止裙帶關系的產生，但這又有侵犯公民隱私之嫌。這方面在《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定（試行）》（以下簡稱《規定（試行）》）中有諸多完善之處，其中提出，中央紀委、中央組織部對領導干部的家庭財產報告可以核查。②

申報信息的認定問題。在無罪推論下，組織應認定官員財產申報中“形式要件”的有效性和真實性，但這卻在現階段的反腐倡廉中被社會輿論所誤讀。在當前社會貧富差距較大的形勢下，社會輿論對官員的不信任感由來已久。特別是隨著近年來反腐力度的不斷加大，“官員”一詞在部分民眾心里已經臉譜化。由于《規定（試行）》是由中共中央組織部、中共中央紀律檢查委員會頒布的，屬于政策層面，局限了公眾對該制度的知曉程度，也因此阻礙了其監督力度，導致相應的權威性缺乏。在此背景下，加強對財產申報信息認定的權威性和公信力，則是今后黨委組織需要著力建設的重點。

官員財產申報與財產私權之間的平衡關系分析

以上三方面問題的分析，為我們認識官員財產申報提供了理性視野，也為我們尋找兩者的平衡關系創造了條件。

申報邊界與財產私權之間的平衡關系。從基礎理論出發來認識“財產私權”，應當包括財產所有權，以及由此衍生出的財產處置權、財產收益權等。財產私權賦予了官員決定是否發布財產信息的權利，而這種權利實質就是公民所享有的“隱私權”。協調申報邊界與財產私權的關系，需要明確三個方面：首先，全面申報。不僅申報存款、房產等常規財產，如果擁有海外財產同樣需要申報。此外，還有直系親屬名下的財產相關狀況，都應全面申報。其次，公開申報。申報必須要公開，如果得不到公眾的認可，財產申報只是虛名而已。最后，具備方便查閱性③。申報的信息對社會公開后，普通群眾也可以查閱，這樣才不違背制度的初衷。此外，還有學者認為，財產申報的內容主要包括但不限于動產、船舶、汽車及航空器，對于外幣、有價證券及其他債權、債務及對外之投資都應劃定一定金額范疇④。官員需要通過發布財產信息來作為獲得公權力資源的交換條件，并以此信息來宣誓自身的廉潔奉公。由此，申報的邊界應嚴格界定在他們的私有財產范圍內。從隱私權的相關法律角度分析，只要官員財產申報制度能盡可能完善具體范疇，并做到對相關信息的合理化管理，申報邊界與財產私權之間的平衡關系是可以實現的。

申報歸口與財產私權之間的平衡關系。雖然官員以發布財產信息作為獲得公權力資源的交換條件，但官員財產信息的擴散性與官員任期的有限性之間卻存在著矛盾。也就是說，即使官員財產信息屬于合規范疇，但財產信息的發布必然會在相對封閉的圈子中形成信息共振。同時，這一影響并不會因官員任期的結束而消失。特別是在我國人際社會的特征下，這種微妙的影響所累積釋放出的負面因素是不可低估的。總之，財產申報歸口管理必須嚴格，從而杜絕信息失密情況的發生。這與“陽光信息化”的申報要求之間必然存在微妙的平衡關系。

財產私權意味著產權具有完全的封閉性，這一特質決定了組織對官員所提交的形式要件應給予認可。即使有輿論對部分官員的財產信息表示質疑，在沒有獲得確鑿證據之前仍不得隨意更改評價。

建立平衡關系的幾個難點問題

我們需要意識到，建立平衡關系需要突破諸多難點問題，以下三個方面尤其需要引起足夠重視。endprint

組織生態問題。若要建立起財產申報與財產私權的平衡關系，需要黨組織的制度保障。只有在制度保障下，才能避免出現申報范圍擴大、申報信息失密和更換申報認定的事件發生。目前，在某些黨委組織中仍存在著人治痕跡，即以“黨委領導”為幌子而大行“一言堂”。因此，在建立二者平衡關系的同時，還需要優化組織生態，將官員財產申報活動納入正常的軌道上。

同時，在行政監督的過程中還存在權責模糊、監督者不夠獨立、缺乏權威性等問題，從而導致行政監督形同虛設。在具體的司法實踐中，監督權與行政管理權相混和，導致在某種程度上作為行政領導的官員在申報財產時，既是申報人，又是被監督者，結果可想而知，行政監督并不能發揮它應有的職能。

官員心態問題。黨的十八大以來，中央反腐力度不斷加強，在“老虎”和“蒼蠅”一起打的高壓態勢下，各地、各級官場都產生了極大的震動，深刻影響到各級官員的職場心理感受和職業預期。隨著申報制度的執行，勢必導致心存“聯想”的一些官員出現或多或少的失范行為。為此，對官員進行心理干預和思想政治教育，則是當前各級黨組織需要開展的工作。在具體問題上，需要正視財產申報這一制度的初衷，并認識到它與私有財產受法律保護并不沖突，財產受保護的前提應是正當合法收入及投資收益。

輿論引導問題。輿論引導包括組織內部的輿論引導和社會的輿論引導，其中如何借助新媒體工具來引導社會輿論則是關鍵。隨著互聯網的不斷發展，人們針對黨政工作人員及其行為有了更及時、更便捷的監督。若是社會輿論缺乏有效的正面引導，這勢必將干擾黨委組織對官員財產申報信息的認同感，也勢必會對官員帶來不必要的心理負擔。如果“官員”成為了“高危”職業，那么他們又怎能安心為人民服務呢？

對策及展望

擇機出臺相關規范、法規。廣大民眾對官員財產申報制度有著強烈呼聲及較高的期望值，反腐也是當前國家新形勢下的重要問題，所以我們應當積極推進制度體系的規范化，在全國各級機關進行普及。正如全國人大代表韓德云講到的：“中央已經明確，路徑也非常清楚，先從黨內做起，然后再全面鋪開，全面從嚴。”

首先，合理確定財產申報的主體范圍，與刑法有關“貪污賄賂罪”“巨額財產來源不明罪”相適應。目前，主體范疇問題還有一定爭議，要根據職務性質及涉腐風險大小來確定是否應延伸至親屬財產。為嚴密法網，縣（處）級以上干部，公檢法及各類在職公務員或離休后合理年限內，均有申報必要。

其次，申報的財產范圍不僅應包括靜態的財產，也應包括動態財產，比如股票等投資行為下的收益及支出。負責登記財產申報的機關應嚴格管理，防止信息泄露侵犯隱私權，尤其要注意完善申報內容的檔案管理，包括接送移轉制度。

完善監督環節。一是進一步捋順現有紀檢監察部門的監督職能，關注監督與被監督問題，規范監察機關公職人員的財產申報；二是充分運用“互聯網+”手段，適當激勵民眾監督，這也是借鑒國外成功經驗的一方面。

此外，建立獨立的受理與審查機構。比如明確層級職能，進行對應申報登記；對于高層級機關領導人的申報，可以由專設機構負責。這樣就形成一條由上而下獨立完善的體系進行受理及審查，有利于構建社會公信力與私有權利的私密性保護之間的平衡關系。最后，司法機關作為補充行政監督，應針對涉及刑法等相關法律法規問題進行更加規范全面的執法取證。

增強懲處力度。目前，由于責任追究制度欠缺，導致監督效果降低。對于那些不配合的人員，例如不報、虛假隱瞞等情形，進行相應處分；情節嚴重者甚至可以免去職務。此外，可以借鑒國外經驗，等待時機成熟之時立法設立相關罪名進行懲戒，從而將行為人的申報責任劃入法律層面，做到有法可依，依法監督。

（本文系河南省哲學社會科學規劃項目部門法學專項“官員財產申報的實踐路徑和機制構建”的階段性成果，項目編號為：2015BFX018）

注釋

①黎慈：《阿勒泰官員財產申報制度的辯證反思及其啟示》，《桂海論叢》，2009年第5期。

②殷國偉、葉翠：《試論我國公務員財產申報制度的立法及完善》，《中共寧波市委黨校學報》，2010年第2期。

③李滿春：《官員財產申報離立法還有多遠》，《檢察日報》，2009年3月1日。

④何家弘：《探索有中國特色的官員財產公開制度》，《南方都市報》，2009年11月8日。

參考文獻

張琪，2015，《我國官員財產申報制度實施的阻力及對策》，《經濟研究導刊》，第7期。

劉再春，2015，《廣東官員財產申報的實踐探索和對策探析》，《中共珠海市委黨校珠海市行政學院學報》，第1期。

李恩俠，2010，《出臺“官員財產申報制度”遭遇的困境與對策》，《上海政法學院學報》，第1期。

責 編/戴雨潔endprint