政府推廣新能源車的管理挑戰(zhàn)

蔣凌飛

中央政府和地方政府的管理實(shí)踐似乎依舊難以適應(yīng)新技術(shù)的市場(chǎng)應(yīng)用和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制需求，雖然2016年1月召開(kāi)的中共十八屆五中全會(huì)將“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展”作為五大發(fā)展理念之首。

無(wú)論是爭(zhēng)議已久的“滴滴專車”司機(jī)資質(zhì)問(wèn)題還是近期的“魏則西事件”，交通運(yùn)輸部暫停私家車運(yùn)營(yíng)的暫行辦法和衛(wèi)計(jì)委全面叫停腫瘤免疫療法的“一刀切”的應(yīng)對(duì)方式，都體現(xiàn)了用傳統(tǒng)規(guī)制體制評(píng)判和約束新技術(shù)的應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)的管理邏輯。

培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為我國(guó)提供了在國(guó)際上占據(jù)技術(shù)主導(dǎo)地位的機(jī)會(huì)，新技術(shù)與傳統(tǒng)的政府規(guī)制體制的沖突也為我國(guó)政府帶來(lái)了過(guò)去沒(méi)有面臨過(guò)的管理挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，對(duì)傳統(tǒng)的規(guī)制體系的借鑒并非完全是政府管理意愿和能力的問(wèn)題，其同樣包含理性的制度邏輯。

要解決傳統(tǒng)規(guī)制體系與新技術(shù)發(fā)展應(yīng)用的沖突，首先需要對(duì)兩個(gè)更為基本的問(wèn)題的回答：第一，為什么政府堅(jiān)持用傳統(tǒng)的規(guī)制方式管理新技術(shù)？第二，這種規(guī)制方式在什么條件下會(huì)與新技術(shù)發(fā)生沖突？

本文借助于中國(guó)新能源乘用車的案例研究，對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題進(jìn)行初步的回答。

規(guī)制體系的路徑依賴

我國(guó)汽車管理體系遵照分類管理原則，汽車整車產(chǎn)品按其技術(shù)特性、實(shí)際用途的差異被劃分成不同的類型，特定類型汽車的技術(shù)特性和企業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和路權(quán)等方面的管理方式經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的共同演化，使得傳統(tǒng)的以內(nèi)燃機(jī)為驅(qū)動(dòng)力的汽車已經(jīng)發(fā)展出一套完善的、相互適應(yīng)的規(guī)制體系。

首先是最高設(shè)計(jì)車速和安全標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)聯(lián)。燃油轎車的動(dòng)力性能較強(qiáng)，對(duì)安全性能的要求也較高，在碰撞成員保護(hù)和制動(dòng)性能等方面的檢驗(yàn)速度被設(shè)計(jì)為50公里/時(shí)，而最高設(shè)計(jì)車速低于70公里/時(shí)的低速貨車僅在30公里/時(shí)的條件下即可通過(guò)檢驗(yàn)。

其次，技術(shù)特性的差異還決定了路權(quán)的差異。進(jìn)入高速公路的最低時(shí)速不得低于70公里/時(shí)，這個(gè)高速公路的要求賦予常規(guī)汽車不同于低速汽車的路權(quán)，反過(guò)來(lái)也決定了常規(guī)汽車的最高設(shè)計(jì)車速不低于70公里/時(shí)。

我國(guó)新能源汽車的管理體系是在現(xiàn)行汽車管理體系的基礎(chǔ)上進(jìn)行改進(jìn)完善的，企業(yè)投資和準(zhǔn)入、產(chǎn)品準(zhǔn)入和路權(quán)是汽車管理體系中最核心的三個(gè)方面。

企業(yè)投資與準(zhǔn)入方面，2009年新能源汽車的準(zhǔn)入規(guī)則明確了先獲得相應(yīng)產(chǎn)品類別的傳統(tǒng)汽車生產(chǎn)資質(zhì)，在傳統(tǒng)汽車生產(chǎn)資質(zhì)產(chǎn)品類別的基礎(chǔ)上增加新能源資質(zhì)，而沒(méi)有傳統(tǒng)轎車資質(zhì)的企業(yè)則需要由發(fā)改委上報(bào)國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)。

產(chǎn)品準(zhǔn)入和路權(quán)方面，新能源乘用車與傳統(tǒng)燃油乘用車同屬于“乘用車”類別，進(jìn)入工信部的《公告》需要滿足常規(guī)汽車產(chǎn)品的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，并且能夠在城市機(jī)動(dòng)車道路和高速公路行駛。

傳統(tǒng)規(guī)制體系的適用條件

可見(jiàn)，借鑒傳統(tǒng)的汽車管理體系，能夠保障新的規(guī)制體系的不同環(huán)節(jié)的相互適應(yīng)，以最低的成本實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中的安全要求。

那么，這種規(guī)制方式是否適用于整個(gè)新能源乘用車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展呢？對(duì)插電式混合動(dòng)力（PHEV）和純電動(dòng)（BEV）兩條技術(shù)路徑的比較發(fā)現(xiàn)，規(guī)制體系對(duì)前者的影響不明顯，但阻礙了后者的推廣應(yīng)用。

與PHEV相比，中央政府在BEV領(lǐng)域的扶持力度更大，整車企業(yè)的投入積極性也更高，但整車企業(yè)在PHEV領(lǐng)域成功推廣，在BEV領(lǐng)域的推廣成效反而不如非整車企業(yè)。

插電式混合動(dòng)力乘用車完全由整車企業(yè)所主導(dǎo)，目前這類車型幾乎全部來(lái)自于比亞迪和上汽兩家企業(yè)，兩者在2015年的插電式混合動(dòng)力乘用車銷量均在全球前10名，其中比亞迪超過(guò)5萬(wàn)輛，居全球第一。

純電動(dòng)乘用車的路徑中，《公告》內(nèi)產(chǎn)品銷量最大的前三家企業(yè)依次是吉利、眾泰和北汽，它們?cè)?015年的純電動(dòng)乘用車銷量分別是2.6萬(wàn)、2.4萬(wàn)和1.7萬(wàn)輛，同樣在全球前10名。

然而，前兩家企業(yè)的銷量很大程度上要?dú)w功于非整車企業(yè)的“掛牌生產(chǎn)”。眾泰在經(jīng)歷了近4年的推廣困難后，在2014年借助于新大洋的產(chǎn)品成功打開(kāi)市場(chǎng)，并在該產(chǎn)品基礎(chǔ)上推出了新的微型電動(dòng)車，2015年的銷量中近90%來(lái)自于這兩款產(chǎn)品。

吉利對(duì)非整車企業(yè)的依靠更深，其產(chǎn)品幾乎全部來(lái)自于康迪和新大洋兩家非整車企業(yè)。2015年末，北汽也與山東的一家非整車企業(yè)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議。

非整車企業(yè)在純電動(dòng)乘用車領(lǐng)域中的意外表現(xiàn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些，在《公告》外的低速電動(dòng)車的發(fā)展規(guī)模更為驚人。

與康迪、新大洋等企業(yè)的掛牌生產(chǎn)不同，諸如時(shí)風(fēng)、梅拉德和御捷等企業(yè)無(wú)法為產(chǎn)品上牌，也無(wú)法獲得中央和地方對(duì)新能源乘用車的雙重補(bǔ)貼，卻在整車企業(yè)推廣困難時(shí)便“異軍突起”，發(fā)展出龐大的市場(chǎng)規(guī)模，其中時(shí)風(fēng)和御捷的年銷量在2014年已經(jīng)超過(guò)5萬(wàn)輛。

一種可能的解釋是，插電式混合動(dòng)力乘用車保留了發(fā)動(dòng)機(jī)，這是傳統(tǒng)燃油車的核心零部件，整車企業(yè)曾經(jīng)有過(guò)巨大的投入，因此該技術(shù)路徑更受青睞。

然而，事實(shí)上，整車企業(yè)對(duì)純電動(dòng)乘用車的投入反而更為積極，這主要是因?yàn)閮煞矫娴脑颍阂皇遣咫娛交旌蟿?dòng)力乘用車同時(shí)采用兩套驅(qū)動(dòng)裝置，設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)和生產(chǎn)出整車的技術(shù)門檻更高；二是該路徑對(duì)節(jié)能減排的作用有限，中央對(duì)該路徑的財(cái)政補(bǔ)貼更少。

2009年～2015年，共有22家整車企業(yè)成功進(jìn)入純電動(dòng)乘用車的《公告》，車型數(shù)量多達(dá)229款，而進(jìn)入插電式動(dòng)力乘用車《公告》中的僅9家企業(yè)，車型數(shù)量?jī)H30款。

兩種技術(shù)路徑的表現(xiàn)差異，涉及到兩個(gè)重要概念。

第一個(gè)概念是技術(shù)范式，它定義了技術(shù)進(jìn)步的軌道（Dosi G. Technological paradigms and technological trajectories： a suggested interpretation of the determinants and directions of technical change[J]. Research policy， 1982， 11（3）： 147-162），例如續(xù)航里程、最高時(shí)速等。當(dāng)新技術(shù)延續(xù)了已有的技術(shù)進(jìn)步軌道時(shí)，則被稱為延續(xù)性技術(shù)；改變了已有的軌道時(shí)，則被稱為顛覆性技術(shù)（Christensen C M， Bower J L. Customer power， strategic investment， and the failure of leading firms[J]. Strategic management journal， 1996， 17（3）： 197-218）。

第二個(gè)概念是價(jià)值網(wǎng)絡(luò)，其中網(wǎng)絡(luò)指新技術(shù)的應(yīng)用不僅取決于焦點(diǎn)企業(yè)的意愿和能力，還受到零部件、基礎(chǔ)設(shè)施、互補(bǔ)性產(chǎn)品及客戶的影響，而價(jià)值指網(wǎng)絡(luò)中的成員有其共同重視和擅長(zhǎng)的價(jià)值屬性（Christensen C. The innovators dilemma： when new technologies cause great firms to fail[M]. Harvard Business Review Press， 1997）。

新技術(shù)的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)并非在真空中形成，而是在已有的傳統(tǒng)價(jià)值網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)之上逐步發(fā)展的，政府規(guī)制通過(guò)對(duì)技術(shù)性能的限定和引導(dǎo)來(lái)限定價(jià)值網(wǎng)絡(luò)。

中央政府將新能源乘用車直接定位于傳統(tǒng)乘用車，對(duì)新能源乘用車的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)也以傳統(tǒng)乘用車的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)作為對(duì)比的基礎(chǔ)和技術(shù)發(fā)展的方向。

基于傳統(tǒng)產(chǎn)品的技術(shù)特性設(shè)置的規(guī)制體系，一方面通過(guò)對(duì)新能源汽車的政策傾斜努力吸引傳統(tǒng)乘用車用戶對(duì)新能源乘用車的興趣，另一方面通過(guò)對(duì)動(dòng)力電池供應(yīng)商、充電基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)商等網(wǎng)絡(luò)成員提出更高的要求，縮小與傳統(tǒng)技術(shù)之間的差距。

這種規(guī)制方式加深了對(duì)傳統(tǒng)乘用車的價(jià)值網(wǎng)絡(luò)的依賴，促使了用戶按照傳統(tǒng)價(jià)值網(wǎng)絡(luò)的評(píng)判方式對(duì)新技術(shù)的價(jià)值進(jìn)行評(píng)判，進(jìn)而在不同的技術(shù)范式中產(chǎn)生了不同的影響。

純電動(dòng)乘用車采用的是顛覆性的技術(shù)范式，由于在傳統(tǒng)乘用車用戶看重的續(xù)航里程低和充電便利性等方面表現(xiàn)較差，用戶在財(cái)政補(bǔ)貼之下依舊缺乏接受這類產(chǎn)品的意愿。

然而，插電式混合動(dòng)力乘用車采用的是延續(xù)性的技術(shù)范式，在動(dòng)力電池性能不足以滿足用戶需求、充電基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后時(shí)，可以直接借鑒傳統(tǒng)價(jià)值網(wǎng)絡(luò)來(lái)發(fā)展，例如加油站和發(fā)動(dòng)機(jī)生產(chǎn)企業(yè)等，當(dāng)財(cái)政補(bǔ)貼和限購(gòu)政策等政府支持力度足夠高時(shí)，傳統(tǒng)乘用車用戶有足夠的意愿接受這類新產(chǎn)品。

由此，參照當(dāng)下中國(guó)對(duì)新能源汽車的規(guī)制辦法，未來(lái)真正能夠成功的技術(shù)路徑幾乎已經(jīng)確定（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生）。endprint