基于社會資本理論視角下的“公咨委模式”創新研究

廖夢玲

摘 要：自改革開放以來我國逐漸從“政府管理”轉變為“社會治理”，從政府強勢主導走向了多元主體互動的模式。廣州市同德圍公咨委是公眾參與社會治理的過程中的一個成功模式，也為今后公眾參與機制的發展奠定了基礎。因此，從社會資本理論視角出發，研究同德圍“公咨委模式”的成功因素，并嘗試對該模式提出進一步完善的建議。

關鍵詞：社會資本；社會治理；公眾參與

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）29-0167-02

隨著我國的改革開放進入深水區，社會治理的多元主體格局逐步形成，公眾對公共事務的參與需求不斷擴大。政府應該積極推動公眾參與機制的搭建，以保障公眾在社會治理中的參與權、知情權、表達權和監督權等各項權利。二十幾年來，在政府和公眾的不斷推動下，我國公眾參與發展，但參與程度始終流于表面，遠沒有實現真正意義上的公眾參與。廣州市同德圍公咨委模式的首創成功在公眾參與社會治理中有著深刻的影響。

一、概念界定

公咨委全稱“公眾咨詢監督委員會”，《廣州市重大民生決策公眾咨詢監督委員會工作規定》將其定義為“政府重大民生決策征詢民意制度的重要實現形式，是政府決策過程中問計于民、問需于民、問計于民，尊重并保障公眾知情權、參與權、表達權、監督權的重要載體和平臺”。[1]社會資本概念最初由法國社會學家布爾迪厄提出，他將指出，社會資本是一種基于普遍信任、參與網絡、互惠性規范的資源，能提高社會運轉效率和激發社會持續發展活力[2]。帕特南在1993年的《讓民主政治運轉起來》一書中指出，“社會資本是指諸如信任、網絡、規范的特征，能夠由此通過協調的行動進而提高社會效率?！睆呐撂啬系挠^點中可以了解他以社會組織的視角來看待社會資本，他將社會資本的討論聚焦于公民社會、公民參與和志愿團體等方面。[3]本文將從社會信任、社會網絡、社會規范三個方面探究社會資本如何對同德圍公咨委模式的產生與運作產生影響。

二、廣州市同德圍“公咨委模式”的形成與發展

同德圍地處廣州市白云區的西南部，1990年為解決住房壓力政府將很多人遷至同德圍，1996年因新建地鐵等原因又將老城區的拆遷民眾安置于此。原計劃居住人口為 15 萬，而截至2014年，初步估算同德圍居住人口高達30余萬人。隨著城市擴張，同德圍交通、治安、醫療、教育、衛生等公共資源嚴重匱乏，若處理不當將有可能引發重大公共危機造成不良影響。2007年，10 位廣州市人大代表聯名向市人大常委會提交同德圍地區治理的建議。同時，《羊城晚報》刊登 “萬言書”，成為公眾討論熱點。人大代表的建議與媒體的登載曝光之后引起領導高度重視，就同德圍治理方面展開激烈討論并給出建議。2012年廣州市開展 “兩會”期間，政協委員韓志鵬受同德圍居民委托在會議期間向政府提案建議對同德圍治理加入公眾參與機制，最終確立非官方性質的“同德圍公眾咨詢監督委員會”。2012 年2月23日，作為公眾參與社會治理組織的首創——同德圍公咨委掛牌正式成立。

（一）公咨委的運作模式

同德圍公咨委是廣州市在城市治理中首創的公眾參與社會監督機構，其成員為人大代表、政協代表、居民代表、企業代表、媒體代表以及利益相關者，共37人 。該組織最大的特點在于采用居民志愿報名和社區居委會推薦的方式最后加入利益相關的公眾多達8成，且所有成員都是志愿服務。相對于一般的政府決策體系而言，公咨委模式下的政府決策體系中公咨委代表公眾全程參與并作為公眾與政府的意見溝通橋梁，在公眾參與方面有兩大突破創新點：一是由原來的公示草案的方式轉變為公咨委征詢的方式；二是征詢群眾意見由事后的質詢轉變為決策前的意見收集，使得公眾參與貫穿整個決策執行以及后期反饋和監督的過程中。

（二）公咨委治理的成效

2012 年，自公咨委成立以來通過發放問卷、開座談會、網站征詢、微博互動等形式征集到共1 029條公眾意見。有人將這些意見整合為12條意見，包括城市建設、治安管理、教育問題、交通管理、醫療問題等5大類型。政府根據公咨委整合的12項意見制訂了以“建設幸福同德圍”為主題的“9+1”治理專題。截至2015年，同德圍的“9+1重點工程”中已有8項重點工程和6個重點項目完成，其余兩個重點項目中同德醫院建設進入尾聲階段準備投入使用。

三、社會資本視角下“公咨委模式”的分析

（一）社會網絡強化公咨委社會地位

社會網絡以縱向和橫向兩種方式組合分為水平網絡與垂直網絡。水平網絡是地位平等的主體之間的聯系（公民-公民），垂直網絡則是地位不平等的主體之間的聯系（公民-政府/當權者）。在同德圍案例中，政協委員韓志鵬是此事件中的關鍵樞紐，一方面，在水平網絡中作為普通公民而言他曾經搬進同德圍居住體驗當地現實生活情況，他對同德圍地區的各種問題有了切實體會后能從當地居民的角度去思考問題以及提出相應的政策建議。另一方面，韓志鵬作為廣州市政協委員，他所擁有的權力和資源在垂直網絡中處于較高地位，對公咨委的產生具有一定的促進作用。加上此次媒體代表在整個事件推動過程中全程參與并且成功引起了社會廣泛的關注，在垂直網絡中與政協委員韓志鵬的效用疊加加快了公咨委的成立。雖然公咨委是社會自治組織但在成員選定上讓其在社會網絡中的地位也隨之增加，在水平網絡和垂直網絡中扮演著一個重要的溝通樞紐。

（二）社會規范促進公咨委穩定運作

社會規范是社會資本的重要組成部分，從社會資本的角度來看社會規范體包括正式與非正式的規范與制度。同德圍公咨委的成立后迅速的展開《同德圍地區綜合整治工作方案（征求意見稿）》以非官方的形式對公眾進行意見征集，最后廣州市政府常務會議根據公咨委的報告出臺了《同德圍地區綜合整治工作方案》真正的做到了公眾參與由公眾產生自治的規范能更有效的服務公眾?！稄V州市重大民生決策公眾意見征詢委員會制度（試行）》（簡稱《制度》）出臺讓公咨委的存在變得名正言順。在執行這些規則時所產生的社會資本將成為集體行動的潤滑劑進一步提高實現多贏的局面的可能性，凸顯出在同德圍案例中公眾參與不僅僅是象征性參與而是向實質性參與邁進。endprint

（三）社會信任提高公咨委潤滑劑作用

帕特南等人通過社會調查數據對公眾參與與信任程度之間的關聯性進行研究得出：社會信任和公眾參與之間有著緊密的聯系，他提出在人與人之間的聯系越多，他們之間的信任度越高[3]。政協委員韓志鵬搬到同德圍住了一年多，在與居民的互動中產生的社會信任，成為日后推動公咨委成立的一個關鍵因素。在同德圍整治過程中廣州市政府成立了同德圍領導小組，其日常的工作是負責治安管理與維穩工作，與公咨委接洽相關工作。一方面，公咨委作為中立者以公眾對公咨委的信任來緩解公眾與政府之間的沖突；另一方面，公咨委以征集民意結合專家的建議提交的修改方案，增加政府對公咨委的報告可行性的認可。利用組織之間和組織與人之間的相互信任以實現多贏的可能。

四、“公咨委模式”的完善

（一）完善制度建設，鞏固與提高社會規范

而社會資本的發展前提基礎在于有完善的制度保障，地方政府應結合公咨委模式的特點切實做好相關制度完善。首先，建立項目評估制度。為了切實體現公眾參與的有效性，政府應向民眾公開征集對評估制度的建議，整合相關專家的方案出臺正式的項目評估機制。其次，加強財務制度的公開透明。公眾可以從收支情況了解公咨委的運作情況起到了監督作用，公開公咨委的經費情況以增加組織的公信力有很大的作用。最后，設立公眾監督機制。政府可以設立微博或者信箱以互動的方式接收公眾對公咨委的監督與建議，以此提高公咨委的清廉度和工作效率。

（二）提高組織自治能力，形成多元互動網絡

公咨委的全體成員的綜合素質相對較高，且參與意愿也很強。但公眾參與中最為重要的基礎在于公眾的參與能力，而不僅僅是公咨委成員的參政議政能力。否則公咨委將成為少數人的利益代表與最初設立的目的相背離。首先，提高公眾參與社會治理的能力。各社區的公咨委代表與基層組織應當發揮好自身的功能切實走進群眾中去幫助基層群眾提高公眾參與的實際能力。其次，政府有義務對公眾宣傳關于參與社會治理的基本常識，可以定期下派專家或政府工作人員以社區為單位開展基礎知識的教育講座，鼓勵公眾前來參與。最后，通過既有的政民互動的微博或者公眾號定期向公眾傳達相關政策和文件以此提高公眾參與的積極性。

（三）增加組織公信力，重構社會資本信任

社會資本與公眾對組織的信任度呈正相關[4]。重塑社會資本信任必須提高組織的公信力。首先，加強成員廉政意識和自律水平，在成員篩選過程中確實能體現出其較強的服務精神。為了進一步加強成員對公益性的理解可以對成員進行定期教育或培訓以此提高他們的清廉意識和服務能力。其次，提高成員之間的信任度。社會資本對封閉式的組織中的成員影響更大，公咨委中各成員之間都應該多進行正式與非正式的溝通與交流，及時化解沖突產生的可能性，借以達到雙贏的局面。最后，運用社會力量對組織監督。媒體在社會治理中作為第四種權利，有責任對公咨委進行監督保障公咨委的合理合法性，規范組織的發展與運作，增加公眾的關注度來提高公咨委的組織公信力。

參考文獻：

[1] 肖揚飛.公咨委：參與式治理的實踐研究[D].廣州：廣州大學，2016.

[2] 布迪厄.文化資本與社會煉金術[M].包亞明，譯，上海：上海人民出版社，1997：202.

[3] 羅伯特·帕特南.使民主運轉起來一現代意大利的公民傳統[M].南昌：江西人民出版社，2001.

[4] 孫蘭英，陳藝丹.信任型社會資本對社會組織發展影響機制研究[J].天津大學學報：社會科學版，2014，（4）：336-339.

[責任編輯 興 華]endprint