“一委三會”工作法：城鄉社區治理新探索

中共連云港市委改革辦公室

城鄉社區是社會治理的基礎平臺，是創新民主自治的重要突破口。為進一步加強基層民主政治建設，連云港市積極探索城鄉社區民主自治方式方法。近年來，通過在城鄉社區逐步培育和深化“一委三會”工作法，連云港市有效破解了基層組織弱化、民主協商不完善、群眾參與渠道不暢通、權力運行監督乏力等難題，實現了黨的領導與城鄉社區民主自治的有機統一。

一、“一委三會”工作法的基本機制

“一委三會”工作法是以加強黨對基層工作領導為前提、以擴大基層民主協商為核心、以加強權力監督為重點、以實現村（居）善治為目標的城鄉社區民主自治新機制。

明晰基本構架，形成黨領導下的城鄉社區治理新格局。按照《村民委員會組織法》和《城市居民委員會組織法》的基本要求，由村（居）召開村（居）民會議或村（居）民代表會議，制定并通過村（居）民《自治章程》。在村（居）黨組織的領導下，依據《自治章程》，推選設立村（居）民議事會、村（居）民監事會，與村（居）民委員會一起，形成“黨組織領導、議事會協商、村（居）委會實施、監事會監督”的“一委三會”治理格局。一是堅持“一委”領導核心。“一委三會”工作法堅持把黨的領導放在首位。“一委”即村（居）黨組織（黨委、總支、支部），“三會”即村（居）民議事會、村（居）民委員會、村（居）民監事會。根據《自治章程》規定，村（居）民代表會議依照程序推選村（居）黨組織書記擔任議事會主席，推選村（居）黨組織副書記（或委員）擔任監事會監事長。“一委”領導和支持“三會”行使職權，推動“三會”各司其職、協調配合，把黨的組織優勢轉化為治理優勢，鞏固黨在基層的執政基礎和群眾基礎。二是厘清“三會”組成及職能。議事會成員由村（居）民代表會議推選產生，每個村（居）民小組推選2—3名代表作為議事會成員，議事會成員原則上為15人左右，負責日常協商議事。村（居）民委員會依法選舉產生，在黨組織領導下開展工作，履行其法定職責，接受監事會的事務監督、財務監督和效能監督。監事會成員由村（居）民代表會議推選3—5名熟悉財務的村（居）民擔任，負責監督議事會協商過程及協商成果的辦理實施等。三是加強權力約束監督。議事會可以否決村（居）委會的提議，監事會可以否決議事會違反程序的決定。監事會每年年底對村（居）收支進行審計。建立聽證表決機制、評議表決機制、議事會成員輪換機制，明確村（居）民旁聽詢問權、專項聽證權等，保證村（居）務的公平、公正和公開。

規范運作流程，拓展基層協商民主建設新路徑。“一委三會”工作法搭建協商民主平臺，充分調動各方力量共同參與城鄉社區治理。一是規范操作，協商有成果。村（居）黨組織會議根據“議事清單”或村居委會、議事會、監事會、群眾代表等有關主體提請確定議題，由議事會主席召集召開議事會。根據不同議題，廣泛吸收利益相關方參加，及時通報涉及群眾切身利益的信息，做到公開透明“不怕曬”。在充分聽取各方意見建議基礎上，經過聽證、票決、質詢等流程，按照民主集中制原則形成協商意見。二是科學運用，實施有質量。協商成果由村（居）委會在黨組織領導下負責實施，通過多種渠道公開落實情況，接受監督。建立村（居）務檔案制度，妥善保管協商成果采納、落實和反饋過程中形成的相關資料。在實施過程中，如遇較大問題或困難而難以落實的，要提交議事會重新協商。一時難以解決的，要向議事會做出反饋和說明。遇到重大事項，村（居）委會提請召開村（居）民會議進行決議。三是全程覆蓋，監督有力度。監事會組成人員為非議事會、非村（居）委會成員，監事長同時兼任鎮街紀（工）委監察室紀檢監察聯絡員，保證了監督的獨立性、公正性。監事會成員列席議事會，對會議程序進行監督；通過現場巡查與動態跟蹤，對協商成果實施過程進行監督；通過處理信訪舉報、行使否決權、向上級反映等，對財務支出、干部廉潔、村（居）務公開等進行全方位監督。監督結果向村（居）民公開，向村（居）民負責。

完善體制機制，實現基層民主自治新常態。突出問題導向，強化建章立制，把協商的價值取向和規章制度融入村規民約，推動“一委三會”工作法良性運轉和落地落實。一是建立權力清單制度。針對部分村（居）在議事時回避或模糊處理一些涉及利益的敏感議題、“打擦邊球”等問題，建立議事會議事權力清單制度，將集體資產處置、低保名額等容易引起矛盾的資源分配事項強制性列入議事清單。二是建立督辦問責制度。堅持重程序更重實質的原則，建立縣區、鎮街兩級督查考核機制。縣區層面，把全面推行“一委三會”工作法納入黨建工作目標考核，作為黨組織書記抓基層黨建工作述職評議考核的重要內容；鎮街層面，建立常態化督查機制，鎮街有關負責人列席村（居）民議事會，確保“一委三會”工作法在村（居）得到切實推行、取得良好效果。三是建立自治聯動制度。將大黨委制、民情懇談會、民主評議會、社區大講堂等多樣化社區治理創新方式有機結合在一起，探索村情發言人、民情顧問等特色做法，不斷豐富“一委三會”工作法內涵。注重整合社區資源優勢，把“互聯網+”融入社區治理，設立網絡議事平臺、社區議事QQ（微信）群、電話服務熱線等溝通渠道，開展網絡電話互動議事協商、跟蹤督促檢查等活動，強化村（居）務公開，激發村（居）民參與社區事務的積極性，形成了“有事大家商量，問題一起解決”的濃厚氛圍。

二、“一委三會”工作法的收獲與成效

“一委三會”工作法強化了基層黨組織的領導核心地位，發揮了黨員群眾的主體作用，開創了黨組織領導有力、自治組織充滿活力、“兩委”班子齊心協力、黨員群眾群策群力的城鄉社區民主自治新局面。

基層組織更加堅強。“一委三會”工作法理順了村（居）黨組織和民主自治機構之間的權力邊界，黨組織不再包攬各項繁雜的村居事務，而是把重點放在制定規則和指引方向上，增強了齊心合力謀發展的工作合力。黨組織的領導核心地位進一步鞏固，發揮作用范圍更廣、領域更寬，服務群眾水平不斷提升。以新浦工業園新隴村為例，該村是由三個行政村合并而成，合并初期管理難度大、村民意見多。在推行“一委三會”工作法之后，在黨總支的領導下，從馬莊自然村群眾反映強烈的自來水供應不足問題入手，迅速召開議事會，邀請黨員代表、村民代表等參與研究馬莊改水事宜，招投標、設計施工等每一個環節都按程序陽光操作，監事會全程監督，整個工程從開始到結束無一起矛盾，無一例上訪，真正做到了“辦好一件實事，溫暖一片民心，贏得全村信任”，黨組織在群眾中的威信大幅提高。endprint

民主氛圍更加濃厚。“一委三會”工作法廣泛發揚民主，實現了治理方式從“為民做主”向“由民做主”、治理理念從“人治”向“法治”的轉變。城鄉社區民主自治職能進一步回歸，通過創設議事、監督平臺，表達渠道更加暢通，基層民主協商、民主決策、民主監督各項制度更加完備，村（居）民參與熱情高漲。如在海州區洪門街道新莊村廢棄廣場的改造過程中，從規劃設計、資金預算、功能設置等各個環節，群眾廣泛參與、充分吸納群眾意見。群眾紛紛反映：“以前村里的事情基本是少數干部決定，公道不公道，只有天知道，現在是大家都知道。”

干群關系更加融洽。村（居）黨組織把聽取民意、反映民意、保證民意和實現民意作為主要職責，涉及群眾切身利益、容易觸發矛盾的工作都被“曬”在陽光下，納入“一委三會”協商內容；事關經濟社會發展的重要事項得到了廣泛的民意支持，有效化解了“兩委”壓力，提升了“兩委”權威，各類矛盾問題得以妥善解決。干群之間少了誤解、多了信任，上訪事件明顯減少。例如，海州區浦南鎮康寧社區發展產業需要動員部分群眾遷墳，社區通過議事會協商議事，讓利益相關方和代表共同參與，把問題擺到桌面上一起商討，商議出了一個符合當地習俗和多數人要求的遷墳方案，短短一周時間遷墳近70座，未發生一起上訪糾紛，社區各項工作得到居民的理解和支持，并被評為2016年度省“和諧社區建設示范單位”。

城鄉經濟更加繁榮。議事會議事的過程，就是民主協商、凝聚共識的過程，黨員群眾群策群力，心往一處想、勁往一處使，過去解決不了、發展不好的問題得以有效解決，有力促進了經濟社會的發展和民生事業的改善。以海州區浦南鎮江浦村為例。近年來，村黨委積極引導村民協商，動員土地流轉和產業結構調整，集體經濟迅速發展，成了全市有名的設施農業強村。

三、“一委三會工作法”對加強改進

城鄉社區民主自治的啟示

“一委三會”工作法主動適應新形勢新任務要求，將基層的改革創新與中央精神相結合，形成發展共識、凝聚發展合力、推動發展富民，為新形勢下加強和改進黨領導下的城鄉社區民主自治提供了現實借鑒。

一是城鄉社區民主自治必須以黨的領導為前提。基層民主自治，必須鞏固基層黨組織的領導核心地位，充分發揮總攬全局、協調各方的作用，為基層民主自治把關定向。要夯實基層基礎，以黨建工作引領基層民主自治的法治化、制度化、規范化。要不斷完善區域化黨建格局，探索多方互聯互動的有效機制，切實把黨的組織優勢轉化為推動地區和諧發展的強大動力。

二是城鄉社區民主自治必須以服務群眾為根本。“一委三會”議事和監事的內容主要是群眾生產生活中的難題，目的在于通過協商民主的方式來打造真正的服務型基層組織。黨領導下的基層民主自治必須以服務群眾為根本，以解決群眾實際問題為動力，以群眾同不同意、答不答應、擁不擁護為衡量標準，才能不斷提升城鄉社區民主自治水平。

三是城鄉社區民主自治必須以法治理念為引領。不以規矩，不成方圓。基層民主自治，必須用法治思維謀劃和破解難題，在法律的框架內開展工作。要堅持讓村居權力在陽光下運行，弘揚法治精神，提升黨員群眾的民主法治意識。

四是城鄉社區民主自治必須以完善機制為保障。要確保“一委三會”工作法規范高效常態化開展，保障城鄉社區民主自治高效規范運行，必須對配套制度進行不斷完善和鞏固提升。城鄉社區民主自治建設是一項長期任務，要不斷查找薄弱環節和制度空白點，推動各項舉措更加符合基層實際，真正落地生根。

（執筆：劉成文、周 怡、封士將、陳大偉、張 明）

責任編輯：劉志剛endprint