大企業稅收服務與管理經驗的借鑒與對策研究

（西安市未央區地方稅務局 陜西西安710016）

大企業是國民經濟的支柱，稅收總量占比權重高、影響大，是真正的關鍵少數。2015年10月13日，中央深改領導小組審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，對稅收征管改革作出了戰略部署。作為深化國稅、地稅征管改革的重中之重，國家稅務總局在全國范圍內實施了一系列大企業稅收服務與管理的改革，并取得了顯著成果：總局千戶集團工作機制全面建立，大企業稅收風險體系業已確立，風險指標和風險分析平臺迭代建成，大企業稅收經濟分析成為高層決策的重要參考依據。省、市級稅務部門基本實現了大企業戶源、機構、人員“三到位”改革要求，大企業稅務審計成效持續攀升，成為稅收收入的重要補充，個性化服務不斷提升納稅人的獲得感和遵從度。然而，當前大企業稅收服務與管理實際與稅收改革要求還存在一定差距，還不能完全滿足大企業稅收服務與管理的現實需要。

一、大企業稅收服務與管理存在的主要問題

（一）稅收管理專業化程度與大企業專業化生產經營涉稅訴求不匹配。在經濟全球化和區域經濟一體化的進程中，大企業越來越多地呈現出稅源結構復雜、資產規模巨大、組織架構龐大、生產經營領域集中專業、集團化資源調配能力強大、財稅管理水平高、社會影響力大等特點。大企業專業化生產經營的特點，要求大企業服務與管理必須專業化，這種專業化管理應是在統一先進的管理理念指導下，以分工和專業化管理理論、新公共管理理論、企業流程再造與風險管理理論為基礎，建立科學高效的管理制度規范，實現大企業稅收管理資源的合理調配使用。而目前的專業化稅收管理主要是在國地稅務部門、各級稅務機關、征管查各環節、各稅種之間對納稅人涉稅事項實行專門化管理，尚未有效組織各種稅收管理資源，實現全方位、全流程、一站式的服務與管理，難以滿足大企業稅收管理理念、管理模式、管理手段和管理能力等方面專業化的涉稅需求。

（二）稅收管理模式與大企業稅收管理服務的精細化、人性化要求不匹配。目前，大企業實行分塊式屬地管理模式，各地稅務機關的權限是僅對轄區范圍內的集團總部或成員單位實施管理，對集團整體情況或關聯公司的情況缺少應有的了解，難以及時發現其經營中存在的涉稅問題。加之在國、地稅管理體制下，信息資源尚未真正實現全面共享互通，更在客觀上增加了全面掌握大企業涉稅信息的難度。在現有稅收征管模式下，稅收征管劃分為征收、管理和稽查三大環節。從管理環節看，絕大多數稅收業務集中在稅務登記、納稅申報、發票辦理、稅法宣傳、日常檢查等方面，在制度設計上沒有給納稅人過錯自查自糾的緩沖地帶，也沒有給稅務機關實施納稅評估留出充足的工作空間。從管理方式上看，開展大企業服務與管理工作更多依據的是上級工作安排和個人主觀經驗判斷，工作質量取決于稅務人員的個人業務素質和工作責任心。缺乏一套在現行制度框架下的管理質量控制規范和考核評價標準。從管理手段看，隨著中央“放管服”改革不斷深入，稅務系統加大了稅務行政審批制度改革力度，大幅簡化審批手續、規范審批流程，但是審批程序復雜、流轉環節多的問題還是不同程度存在。固化的組織架構、線性稅收事務受理及屬地化管理模式，難以適應大企業的稅收服務與管理多層級、多部門、跨區域、綜合性、精細化、個性化的涉稅訴求。

（三）稅務機關專業化人才匱乏與大企業專業人才集聚不匹配。大企業管理層級多、組織機構龐大、經營業務復雜、專業化分工細致、信息化程度高，而且匯聚了各類高學歷、高職稱、經驗豐富的專業化人才，一些大企業還設有專門的機構研究國家的稅收法律法規政策，專門進行稅收籌劃。與其相比，大企業稅收管理部門專業化人才無論是數量還是素質都與大企業管理不相匹配。人員不足、年齡偏大，能力欠缺、流動頻繁，導致工作更多地停留在上傳下達、下情上報、數據統計等日常基礎管理，工作深入不下去、問題找不準、研究不透徹、管理到不位，不敢管、不會管、不愿管在基層工作中較為常見。當前，急需在省市局層面建立一支相對穩定、精通企業管理、財稅知識、法律法規、計算機應用，尤其是擅長大企業專業評估和稅收分析的復合型大企業稅收服務和管理專門人才隊伍，充分發揮團隊作戰能力，對大企業實施精準、有效、權威的服務和管理。

二、國外大企業稅收管理經驗借鑒

當前，包括美國、英國、日本、俄羅斯等在內的多個國家均設立了大企業稅收管理專門機構，以大企業稅收專業化管理為核心的稅收征管模式在促進稅收征管質效的同時，有效提升了企業的稅法遵從度和滿意度，其大企業管理經驗值得我們學習借鑒。

（一）組織構架突出行業特性。上述國家依據本國大企業稅收管理實際選擇了不同的機構設置模式，多呈現出行業性特點。美國聯邦稅務局（$FK）于2000年成立了專門負責大企業事務的大中型企業稅收管理局，對大企業實施專業化管理。美國大中型企業局按照行業類型設置相應管理機構，對全國14萬戶大中企業實施管理。其總部下設國際稅收、信息中心、法律咨詢等9個處和 5個派出分局，分局按照主要行業分別派駐在全國最具有代表性的地區，對轄區內的大中型企業實施準確有效監管。英國皇家海關和稅務總署于1997年成立了大企業管理局，下設25個稅務分局，管轄770多戶大企業，并且按照行業類別成立了15個行業管理小組，專門負責金融業、能源業等相關行業的稅收服務與管理，對跨地區、跨層級、跨領域的大企業實施有效監管。

（二）工作職能體現特殊適應性。為適應大企業背景國際化、范圍多元化、架構復雜化等特點，各級大企業稅務管理一是突出了復雜事項的管理職能。大多數國家的大企業稅收管理機構都具備稅收征管的所有功能，但突出了對復雜事項的管理職能。以澳大利亞為例，大企業管理局僅負責管理所得稅這一較為復雜稅種的征收。也有一部分國家如日本、法國、加拿大等，它們的大企業稅收管理機構僅負責稅務審計，稅款征收交由其他職能部門負責，以保證其管理的專業有效。二是突出行業分析職能。在諸多國家中，美國依據不同行業類別設立相應的稅務分局，在行業稅收分析方面具有較大的影響力。英、澳等國均在大企業局內設有行業分析組派駐各地，具體分析各行業所遇到的特殊問題，據此進行正確的稅收風險分析，及時消除稅收風險點，從而加強大企業稅收風險防控。三是突出風險管理職能。稅收風險管理是大企業稅收管理的核心內容，強大的信息支撐和先進的技術手段是稅收風險管理的基礎。美國構建了專門的數據處理中心和監控平臺，澳大利亞行業標桿的相關指標源自近10年、且每年更新的行業信息數據。美國的風險指標選擇法、澳大利亞的“風險過濾器”法在稅收風險管理中都發揮了積極的作用，具有較強的借鑒意義。

（三）人力資源配置體現科學性。各國都非常重視大企業稅收管理人員隊伍建設，大企業稅務管理人員的素質高于其他部門。首先，對人員選拔設置較高的專業資歷門檻。大企業工作人員一般都具有相關的專業知識，如會計師、律師、經濟師、統計人員、金融分析師和商業分析人員。美國聯邦稅務局規定，只有獲得會計、法律、稅收、管理、計算機等專業學士學位的人員，才具備參加大中型企業稅收管理局新進人員選拔考試的資格。其次，依據業務功能和管理戶數科學配備人員。如英國大企業管理局負責全國 800多家大企業和3 000多名大雇主的稅收征管，設有雇員 790人，其中配備一線操作人員700人。澳大利亞1 000家大企業和100多名最富有的個人由大企業局負責管理，大企業局共有1 350名工作人員，其中500人在行業管理部門工作。三是人力資源保障到位。美國、加拿大等國制定了專門的培訓計劃，持續提高大企業稅務管理人員的專業技能，同時，還引入了金融、管理等相關領域的業務專家參與到大企業稅收服務與管理的工作中。

三、優化大企業稅收服務與管理的建議

做好大企業稅收服務與管理是稅收治理現代化的內在要求，也是提高大企業稅法遵從度和滿意度的核心內容，需從以下三方面進一步優化大企業服務與管理的能力和水平。

（一）改革管理模式，完善大企業稅收服務與管理體制。改革大企業管理模式，創新技術手段，進一步推行大企業稅收分層級、分職能的分類管理，有效配置大企業稅收管理資源，賦予不同層級稅務機關特定的管理權限，納稅服務事項和基礎管理事項主要由市縣稅務機關負責管理，風險管理事項和法制事務事項等依據復雜程度分別由各級稅務機關分級負責管理。進一步厘清大企業稅收服務與管理部門與稅收征管、納稅服務、稅務稽查等部門的職責邊界，真正發揮各級管理機構、各個職能部門的管理優勢，形成管理合力，實現集成發展，真正做強大企業稅收服務與管理。積極借鑒美國聯邦稅務局的管理體制，在現有的財稅體制下，按照經濟行業設立大企業稅收管理內設職能部門，促使稅務人員更精準地了解其負責的行業運作情況，提供更為有效、針對性更強的稅收服務和管理。同時，拓展大企業管理部門職能，增設情報收集職能，提供技術咨詢、監督等職能，更好地滿足大企業的個性化現實需求。

（二）完善管理職能，提升大企業服務與管理水平。英、澳等國均在大企業局內設有行業分析組派駐各地，澳大利亞大企業局有 40%的人在稅收分析部門工作。我國急需在大企業管理中樹立行業管理理念，突出行業管理優勢，按照“成熟一個行業，總結一個行業，提煉一個行業，推廣一個行業”的模式，及時推行成熟行業稅源管理辦法。同時，強化稅收分析職能，注重發揮大數據優勢，深化稅收經濟分析、政策效應分析，提升服務領導決策水平，打造稅務部門的話語體系。加強大企業稅收風險管理，堅持問題導向，依托“金稅三期”信息系統，打通內外、上下信息數據收集的梗阻點，建立數據信息綜合分析平臺，充分利用經過二次加工的“二級數據”，找準稅收風險點，提升分析精確度，大力推進稅收風險分級應對，強化大企業稅收風險防控。提升個性化服務水平，及時回應大企業涉稅訴求，圍繞稅收管理溝通、稅收風險消除、納稅義務履行、權利權益保障等難點、痛點、堵點問題，建立稅企溝通機制，暢通交流渠道，拓展稅企爭議解決途徑，最終實現大企業納稅遵從度和滿意度的有效提升。

（三）加大智力支持，加快專業化人才隊伍建設。積極建立與大企業服務與管理要求相適應的高素質專業化團隊，為提升大企業服務與管理提供堅實的智力支撐。著眼于大企業服務與管理的新需求，依托“數字人事”、績效考核系統，激發干部提升自身素質的內生動力。通過人才遴選，將政治立場堅定、理論功底扎實、實踐經驗豐富、勇于創新、敢于擔當的年輕同志充實到大企業服務和管理的工作崗位上。通過專門業務學習、企業交流鍛煉、境外拓展培訓等多種方式全面提升其素養。積極構建省、市局大企業專門團隊，區分不同行業，集中優勢力量，組建若干行業專業管理團隊，尤其是擅長大企業專業評估和稅收分析的復合型專門人才隊伍，充分發揮團隊作戰能力，對大企業實施精準、權威、個性化的服務和管理。拓寬人才引進渠道，借助政府購買服務方式，引入具有金融管理、信息技術、人力資源和項目管理經驗的復合型專家人才，參與大企業稅收服務與管理，作為大企業專業人才的有益補充。