基于PPP模式的基礎設施建設項目風險管理研究

（江蘇大學江蘇鎮江212000）

一、引言

基礎設施建設在我國國民經濟建設中占據了很重要的部分，其在建設過程中需要巨大的資金作為保障，與此同時，受制于基礎設施的自然壟斷性，我國基礎設施項目絕大多數都是國家擁有并進行日常維護，期間暫無有效競爭機制，加上政府調控失靈等因素，使得我國基礎設施處于虧損運營狀態，日益加重了政府財政壓力，很多基礎設施無法得到基本的保養和維護。此外，我國基礎設施的建設投資單純依靠國家財政，缺乏穩定、規范的建設資金來源，一系列巨額資金的投入使得國家財政壓力頗大，這些都影響著我國基礎設施建設的步伐。另一方面，相對靈活的國外游資以及國內的民間資本因政策調控等原因一直無法得到高效率的使用，常常處于被動閑置的狀態。PPP模式的提出可以同時解決上述諸多問題。

PPP（Public-Private-Partnership）模式是公共部門與私人企業之間建立的一種合作伙伴關系，簡單地說，就是公共部門與私人企業合作的一種融資模式。具體來講，是城市基礎設施項目在建設過程當中由私人企業參與進來與政府部門進行項目合作，促進項目的成功開展，對于私人企業和政府部門來說都是一種有利于自身發展的合作模式。而對于基礎設施項目建設過程中的責任和風險，將由私人企業和當地政府共同承擔。就風險而言，因基礎設施建設項目的特殊性，使得此類項目具有投資規模大、項目參與方眾多、建設和經營周期長、技術復雜、不確定因素較多等特點，這就意味著運用PPP模式比起傳統的融資模式面臨的風險更大，風險因素更多。因此，合理的風險管理是PPP模式下基礎設施建設項目成功的關鍵因素。

二、PPP模式的基礎設施項目融資特點及存在的問題

（一）PPP模式下基礎設施建設項目融資特點

基礎設施項目建設過程中需要巨大的資金作為保障，如果單靠政府財政進行建設，迫于財政壓力往往使得項目無法正常有序進行，隨著相對靈活的國外游資和國內民間資本的快速成長及積極融入，在某種程度上彌補了政府投資的不足。近年來，我國政府開始對社會資本進入基礎設施進行政策鼓勵引導，國外游資以及國內民間資本逐漸進入城鎮基礎設施建設領域，此舉不僅有利于我國基礎設施的建造，也有利于我國經濟的發展，對我國社會的進步起到了促進作用。從我國目前的PPP項目開展情況來看，其涉及交通運輸、科技、醫療、教育、農業、市政工程、政府基礎設施等社會各個領域。公共部門與私人企業的合作，促進了PPP項目的快速發展。PPP模式是一種科學合理的合作模式，其特點如下：

1.PPP模式融資規模較大。就我國目前的PPP項目開展情況來看，PPP項目融合了大量的社會資金，根據有關部門的數據統計，2015年PPP項目融資體量達到數萬億元，而且在2016年確定簽訂了上萬個PPP項目，項目涉及到各行各業，其中農業和基礎設施建設占了較大的比重。但是，PPP模式融資獲得的資金與實際的需求數目相比，仍顯不足。

2.PPP模式融資途徑較多。通過近幾年PPP項目融資途徑的比對和研究發現，我國PPP項目的融資途徑很多，但仍然以銀行貸款為主，近幾年，隨著社會的發展，通過資本市場進行融資的案例越來越多，整體呈現出增加的趨勢。除了銀行貸款和資本市場融資外，我國還存在基金和債券等融資工具，大大拓寬了PPP模式的融資途徑。

3.PPP模式融資過程較為復雜。基礎設施項目建設過程中所涉及的社會面較廣，項目周期較長，且建設過程中的資金使用均為億級體量。根據我國已有的PPP項目開展情況來看，PPP項目在開展過程中吸納的大量社會資金，往往不是一個融資機構能夠單獨提供的，而是由多家融資機構共同完成，由于每一家融資機構都有自己的發展理念和經營手段，所有每一次融資都須經過大量的談判和協商，因此融資過程非常復雜。

（二）PPP模式下基礎設施建設項目融資存在的問題

1.融資風險成因復雜。PPP項目因外部市場的靈活性和內部政策調控的滯后性，使得此類項目的風險既有外部風險，也有企業內部風險。對于此類風險問題，下文將進行拓展研究。

2.項目建設周期長。由于基礎設施的特殊性，其從建設完成到投入使用所經歷的時間較長，甚至有些基礎設施項目簽約的特許經營時間為30年。較長時間的建設周期使得PPP項目融資公司所融資金在償付方面有著較大的不確定性。

3.缺乏健全的法律法規。PPP項目在我國仍算新興融資方式，對包括立法人員在內的諸多人員來講，并沒有現成的經驗和經歷，這為我國在此領域內的立法工作帶來了嚴峻的考驗，因此PPP模式下基礎設施建設項目實施過程中總會遇到一些因為法律法規不健全而導致的不確定性因素，對項目的開展形成了阻礙作用。

4.融資擔保存在差異性。PPP項目所涉及的信用擔保不是PPP項目建設主體所擁有的信用及資質，而是主要依靠項目自身未來的收益以及現金流作為擔保，所以金融機構必須要對每一次融資貸款進行嚴格的審核，防止出現意外情況。同時，PPP模式的出現也迫使諸多融資機構轉變審核理念，從傳統的考察項目主體人情況轉變為對項目未來收益的考察，整體降低融資風險，使整個融資過程平穩進行。

三、PPP模式下基礎設施建設項目風險分析

PPP項目從融資建設初期到整體移交給私人企業過程中面臨的風險類型繁多，既有可以把控的確定因素，又有超出預期的不確定因素。一些商業銀行考慮到PPP項目的盈利主體較為單一，存在著較大的融資風險，所以并不是十分愿意為PPP項目提供正常的融資服務，這給PPP項目的融資帶來了一定的阻礙。除此之外，出于對基礎設施項目準公益性的考慮，如何保證基礎設施在實現其基本價值的同時，確保先期投資者獲得預期的收益，也是PPP項目風險中應當思考的一點。不同風險因素對整個項目的影響時間不同，有些風險因素只出現在一段時間內，而有些風險因素可能出現在整個項目當中，甚至波及到私企控制的特許經營期內。風險因素內部之間錯綜復雜，或相互影響，或互為因果，風險因素與其外部環境之間的相互影響使得PPP項目風險表現出其特有的復雜性和多樣性。具體來講，PPP項目融資風險主要有以下兩個方面：

（一）外部環境風險

1.市場環境風險。市場風險主要是指金融利率發生很大的變化所產生的經濟風險，可能使企業面臨較大的經濟損失，造成企業無法在規定的時間內給銀行回款。為此，企業應該積極制定風險防范措施，在政府和企業進行PPP項目談判及簽署合同時要注意對自身利益的保護。

2.地方官員新老更替風險。地方政府官員為了突出政績，常常熱衷于投資基礎設施，新老官員之間對于同一基礎設施想法不同，使得當地政府對基礎設施建設的政策性支持時斷時續，這大大增加了PPP項目在融資建設初期至交付運行末期之間的不確定性。國家應對各個地方政府的官員進行監督和管理，減少PPP項目建設過程中的此類風險。

3.法律法規變更風險。目前我國還沒有一套比較完善的基礎設施建設法律體系。為此，國家相關部門需要完善相關的法律法規，地方政府在項目建設和融資過程中也要考慮國家的相關法律法規，減少因為法律法規變更給PPP項目帶來的風險。

（二）內部環境風險

1.日常運營風險。基礎設施使用過程中的折舊程度、日常保養的難度大小、產品以及材料的價格變化等因素都可能使得PPP項目遇到很多風險。這些風險不可避免，也無法進行預測。這種情況下，就需要企業在項目建設過程中做好應對風險的準備，對企業內部的工作人員進行嚴格的監督和管理，就相關風險提前制定相對完善的應對措施，當風險來臨時，工作人員能夠根據自己的專業知識來處理這些風險，從而提高企業應對日常運營風險的能力。

2.企業信用風險。如其他金融活動均會面臨風險一樣，信用風險在PPP項目中也是存在的。當一些公司在PPP項目建設過程中，如果發現企業的固定資產發生變更，導致企業不能夠及時歸還銀行的貸款，那么就會使企業面臨非常大的信用風險，所以，企業在項目運行過程中需要注意防范信用風險的發生。

3.公私合作風險。PPP項目是由政府和企業共同合作來進行項目建設，是政府和企業互惠雙贏的一種重要模式。但是對于我國而言，國有資本在我國占有非常重要的地位，這種情況下，當一些國有資本和社會資本進行合作時，社會資本就可能面臨著非常大的風險。這就需要當地政府和社會資本在對項目進行建設的過程中合理地調配建設成本以及建設收益，盡量避免因為基礎設施建設的不好給社會資本帶來的經濟損失。雙方應增加互動，保持良性合作關系，從而減少公私合作風險的發生。

四、基于PPP模式的基礎設施建設項目風險管理要求與實現路徑

基礎設施建設是一項耗費時間較長的工程，它直接影響著我國國民經濟的健康發展，決定著我國全面實現小康社會的步伐。在基礎設施建設過程中，一定要注意各個因素的影響，減少企業面臨的一些風險，為此，本文對PPP項目融資和建設過程中的風險防范提出以下建議：

（一）國家立法部門應加快完善法律法規

PPP項目作為一種新興的融資方式，由于其推廣時間較短，目前在我國并沒有積累許多穩定成熟的經驗，統觀現有的法律法規環境，在PPP模式下的基礎設施建設項目實施過程中暫時還沒有比較好的法律法規來提供參考依據，導致PPP項目建設存在很多法律風險。這就需要國家立法部門結合PPP項目的自身特點以及在我國發展的實際情況，加緊完善相關的法律法規，優化PPP項目的法律環境，制定相關管理制度來促進PPP項目的快速建設。

（二）構建PPP模式的基礎設施建設項目回報機制

任何企業都是以實現更多的收益作為自己的經營目標，在對PPP項目進行建設的過程中亦是以收到良好的收益作為最終目的，考慮到PPP項目參與方的特殊性，政府與企業如何合理地處理這些收益回報成為PPP項目的一個關鍵點，既要使企業獲取到應有的收益，又要讓政府實現項目最初的預期效果，這就需要PPP項目參與方之間建立一個比較完善的PPP項目回報機制，通過這個機制來更好地幫助政府和企業對回報資金進行合理分配，使PPP項目各參與方達到共贏。

（三）綜合利用金融市場的多個融資工具

政府和企業在對PPP項目建設之前可以通過各種融資方法來進行資金融資，而且還可以積極利用融資工具來加強融資效果，從而促進PPP項目的更好建設。政府可以運用基礎設施資產證券化，基于PPP模式的基礎設施建設項目需要大量的投資，建成之后將會形成大量的流動性極差的存量資產，但是這類資產有穩定的現金收入流，可以將流動性較差的存量資產變現盤活。此外，還可以通過信托公司對基礎設施項目提供股權或債權融資支持，也可以以基礎設施項目的經營類資產發行受益權信托，改善流動性。