合作治理語境下基層領導干部軟治理能力探析

合作治理作為未來社會治理的主要形態，是在多元治理主體并存的條件下的最佳治理模式。在國家治理的最末端，這種治理模式開始打破基層政府的中心地位，對基層領導干部的治理能力，尤其是軟治理能力提出了更高的要求。長期以來，我國基層領導干部的硬治理能力一直占據優勢地位，而軟治理能力則呈現出明顯的缺失。

一、基層領導干部軟治理能力缺失現狀

1.得到群眾認同的能力不足

作為合作治理的多元主體之一，基層群眾希望基層領導干部和其他治理主體平等協商，共同解決基層面臨的一系列社會沖突和矛盾。對于這些矛盾和沖突，有些基層領導干部怕擔風險丟了自己的烏紗帽，寧愿當一只不愿正視現實把頭埋起來的鴕鳥，也不出面積極解決問題。還有一些基層領導干部認為社會矛盾沖突的存在對社會運行而言是不正常的現象，是社會發展的絆腳石，是破壞力量，不惜一切代價擺平消滅。基層領導干部的這些行為都導致群眾對其認同感的大幅下滑。

2.基層領導干部非權力影響力下降

非權力影響力是領導者正確運用公務活動規律而對被領導者產生的吸引力、凝聚力和感召力，是領導者的人格魅力、品德素質能力、領導方法等諸要素的有機結合體在領導活動中的自然流露。每位基層領導干部的良好作風、言行舉止體現在官民關系的各個層面，滲透在官民互動的不同環節。從實際看，不時曝光的“黨八股”“兩面人”、形式主義、奢靡之風、官僚主義等現象，無不折射出基層領導干部形象的困境，反映了基層領導干部非權力影響力的下降。

3.整合基層多元力量的能力弱化

在多元社會治理主體中，基層政府及其領導干部占有各種社會資源最多，優勢最大，最應該成為整合多元力量的組織者。他們不僅要通過構架新的社會利益協調機制，使問題和沖突能夠以制度化的方式被容納和化解，還要建立更加暢通、更加多樣化的反映訴求和進行政治參與的渠道。對通過各種渠道反映上來的社情民意，應定期進行綜合性分析和研究，及時了解和把握社會熱點問題，建立健全預警機制，增強工作的主動性和針對性。而現實情況卻是基層領導干部無力整合各種社會力量，面對社會沖突時無底線地妥協或者強制性地維穩。

二、基層領導干部軟治理能力缺失的原因

1.自利性是其軟治理能力缺失的根本原因

當基層公共利益與基層領導干部自身利益發生矛盾時，受自身利益驅使，往往選擇犧牲群眾的公共利益而維護自身利益，已經成為一種常態。這種無視基層社會公眾公共需求的行為，不但不能解決現有的沖突和矛盾，反而制造出新的沖突和矛盾，有的甚至成為矛盾沖突的根源。

2.對基本社會規則的漠視是其軟治理能力缺失的直接原因

在道德層面上，由于社會體制轉軌和價值觀念多元化帶來的影響，加上一些領導干部放松了對自己的道德要求，致使一些基層領導干部道德觀念淡化、生活作風腐化，雖然只是極少部分人，但由于他們作為基層政權形象的特殊身份，實際上起到了帶頭無視基本道德準則的作用。他們的法律意識淡漠，潛意識里仍然把法律當作管控的工具，沒有把法律規范作為自己的行為準則，喜歡按自己的方式辦事。

3.管控型思維是其軟治理能力缺失的原因

在管控型思維的影響下，很多基層領導干部把維持表面上的和剛性的社會秩序作為社會治理的主要追求。當然，基層治理的一個重要目標就是維持社會秩序的穩定，但這決不是基層治理要實現的唯一目標，單純為了維護社會秩序而削弱社會發展的活力就是因噎廢食。黨的十八屆三中全會強調要確保社會既充滿活力又和諧有序。基層領導干部沒有區分政治秩序與社會秩序，在工作中遇到問題和糾紛就馬上上升到政治秩序的高度，要么輕率動用強制手段，要么花錢買穩定，在控制原有的社會矛盾中又積累了新的社會矛盾。在矛盾和沖突的解決過程中不承認其他社會治理主體的地位，對他們的素質、能力和行為顯示出極大的不信任，不愿意主動與他們溝通，無形中挫傷了他們參與治理的積極性，使多元治理名存實亡。

三、提升基層領導干部軟治理能力的途徑

1.加強創新，減少對正式權力的高度依賴

基層領導干部單純依靠職位上的權力進行治理，這實際上就是一種無視合作的硬治理。這種對正式權力高度依賴的硬治理擠占了軟治理的空間，而且因為缺乏溝通與合作，實際治理效果非常差。一旦出現問題，不僅靠基層現有的權力資源無法解決，而且還會給整個基層治理體系帶來沖擊，從整體上削弱基層治理能力。基層政權和基層領導干部要不斷加大治理方式的創新，提升軟治理的比重，減少對正式權力的高度依賴。

2.增強基層領導干部的公共服務精神

由于行政權天然的自我膨脹性和不受約束性，再加上政府工作人員自我革新的惰性，單靠政府本身并不能實現這一目標，很多地方建設服務型政府的實踐阻力太強。在這種情況下，必須由人民來監督基層領導干部的活動，促使他們從實際出發、從維護群眾利益出發，解決好引發群眾不滿和社會矛盾沖突的關鍵問題，這既是現實的要求，也是有中國特色民主的體現。人民監督絕不等于暴民政治，我們要從中東北非等一系列事件中吸取教訓，要化解極其嚴峻的社會矛盾，疏解長期形成的民間積怨，匯集推進改革的積極力量，通過制度性安排，讓人民有序參與民主政治管理，把各種積極的政治力量納入合法的博弈軌道。從現行體制來看，最合適的博弈軌道就是各級地方人民代表大會。地方人大可以通過調查、評議等活動，通過質詢、罷免等手段監督基層領導干部有沒有牢固樹立為人民服務的理念，有沒有把這種理念貫徹到日常的工作實踐中去。

3.基層領導干部要加強自我修養，做遵守社會基本規則的榜樣

黨的十八屆五中全會明確提出了全面依法治國的戰略布局。作為基層領導干部，首要的就是要做遵紀守法的模范。基層領導干部帶頭遵紀守法，才能在群眾中樹立法律的權威，奠定法治基礎。在工作實踐中應拋掉過去按經驗、按習慣辦事的模式，在法律規則的約束下開展工作。在此基礎上，基層領導干部在工作中要堅定理想信念、提高自我認識、強化內在約束，不僅做遵紀守法的榜樣，還要做道德修養的楷模，不斷增強領導者個人魅力。鄭永年教授指出，在中國，道德是政權的基石，人民視在基層主政的官員為父母官，對他們的敬重和服從很大一部分來自于道德。

4.基層領導干部要轉變傳統思維模式，適應開放型社會

在當前這個轉型時期，各種社會矛盾和群體性事件高發、頻發，而且短期內急劇下降的可能性不大。基層領導干部作為基層政權的實際載體，要幫助實現國家對基層的治理目標，夯實黨和政府的權威合法性基礎，就必須正視這些沖突和矛盾，積極與其他治理主體溝通合作，通過創新執政方式，謀求解決社會問題之道。基層領導干部在進行社會治理和提供公共服務時要積極引導基層群眾及其他社會組織參與其中，充分考慮他們的意見建議，尊重他們的意愿，在平等協商的基礎上作出決策。尤其是對涉及基層群眾切身利益的訴求，一定要及時回應、主動溝通，否則就可能會出現“小事拖大，大事拖炸”，造成不可挽回的局面。近年來很多群體性事件的發生就是因為基層政府不能及時有效地回應民眾的利益訴求導致。

[1]周根才：《走向軟治理：基層政府治理能力建構學術界》2014年第10期。

[2]張玉榮：《地方人大監督與政府公共服務職能履行問題研究》，《領導科學論壇》2015年第13期。

[3]聶軍：《基層政府維穩行為分析——政府屬性的視角》，《社會主義研究》2013年第6期。

[4]任勇,肖宇：《軟治理與國家治理現代化：價值、內容與機制》，《當代世界與社會主義》2014年第2期。