街道辦事處管理體制存在的問題與對策探析

在我國，城市街道辦事處是城市基層政權的重要組織形式之一。城市街道辦事處是政府和城市社區的聯系紐帶，代替政府履行基層管理的重要職能。城市街道辦事處各項基本職能行使效率的高低，直接關系到我國城市基層政權的鞏固，也直接關系到整個城市社會的和諧穩定。

一、城市街道辦事處的基本內涵、特點以及演變歷程

1.城市街道辦事處的基本內涵

在我國的政府組織結構中，城市街道辦事處處于一個相對特殊的位置。“城市街道辦事處作為區政府的派出機關屬于城市中最基層的管理機構。所以，人們習慣上把它定位于城市基層政府。但事實上，與同級的鄉（鎮）政府相比，城市街道辦事處本身并不能算作一級完整的政府組織，獨立行使職權的能力往往受到各方面的限制。”城市街道辦事處的出現與我國社會獨特的發展經歷有著十分密切的關系。在我國，最早對街道辦事處的性質、作用和地位等作出明確定位的是1954年通過的《城市街道辦事處組織條例》。然而，多年來隨著我國經濟的發展、社會的變遷，街道辦事處在人員配備、權限職能等方面都出現了極大的變動，原來的各項規定基本都難以適應現代社會的新情況、新要求。所以，現行街道辦事處一般是指區政府的派出機構，其職能是區政府賦予的管理社會公共事務和提供公共服務的職能。

2.城市街道辦事處的特點

街道辦事處一般都是以主要街道為標志來劃分一定的自然區，并得到上級政府的批準授權后結合行使職能的需要所設立的派出性機構，具有三個明顯特點：一是職能權責有限。街道辦事處在性質上屬于派出性機構，它所能行使的全部行政權力都是間接的而不是直接的，而且職能行使范圍、行使程度都受到嚴格規定，尤其是對轄區內重大事務的處理必須向派出人民政府匯報、請示，在得到派出政府的批準與授權之后方可執行，任何超越派出政府授權范圍的職能行使行為都是非法的、無效的。二是執行落實被動。從層級來看，街道辦事處處于各級城市管理行政管理機構中最基層的地位，是執行政策、落實任務的最后一級機構。由此決定了它所行使的一切職能都必須得到派出機構批準與授權，而且必須嚴格按照所授權限辦事，絕不能隨意延伸。從工作內容來看，必須嚴格遵循上級指派、下級執行的原則。在實際工作中，街道辦事處在某些方面可以發揮一定的主觀能動性，但不能自主決策。三是事務綜合具體。街道辦事處所管轄的范圍包含了各類部門、單位，還有相當數量的城市居民，由此決定了街道辦事處工作的綜合性。

3.街道辦事處管理體制的歷史演變

從建國初期至今歷時60多年，在這期間我國街道辦事處的管理體制發生多次變更，其演變過程可以分為四個時期。一是組建時期。建國初期，黨委政府為了進一步鞏固城市政權和強化城市管理而實行街道管理的形式。當時，街道主要是對民政與居民戶籍實施管理。新中國剛剛建立，由于立法工作的欠缺，在當時的法律法規中對街道組織尚未作出任何具體的規定。因此，在全國各個城市中對街道組織的命名與職能的規定差別較大。二是規范化時期。《城市街道辦事處組織條例》的頒布標志著我國街道辦事處體制開始進入規范化發展時期。在1954年年底制定出臺的《城市街道辦事處組織條例》中，以法律形式對城市街道辦事處的性質、職責、主要人員的配置等作出了明確具體的規定：街道辦事處是市轄區或不設區的市的人民委員會的派出機關。其主要職責是：辦理市與市轄區人民委員會交辦的一些與城市居民息息相關的事情，幫助解決一些市民具體實際問題。三是挫折混亂時期。由于1957年下半年的“左傾”冒進思潮濃厚，特別是1958年“三面紅旗”的提出，其中，“大躍進”和人民公社化運動，在全國各地都先后建立了人民公社，在此后約兩年的時間里全國各地先后共設置了近600個城市人民公社，采取所謂“黨政一家”的管理體制，其性質與街道辦事處基本相同。由于在此時期黨和國家的工作重點是“大躍進”和人民公社化運動。因此，城市人民公社的重點工作就是在其轄區內負責搞好大生產協作和社辦企業，當然還要負責集體的生活與福利。四是恢復發展時期。“文革”結束后，在1978年修改出臺的新憲法中作出了廢除“街道革命委員會”，并且在1979年制定出臺的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中對我國街道辦事處的性質與職責等再一次作出了明確具體的規定。1980年全國人大常委員再一次對街道辦事處性質、任務、地位和作用作出明確規定：街道辦事處在性質上仍屬于市或區政府的派出機構，分別獨立設置街道黨委、街道辦事處、街道生產服務合作聯社。2009年6月，全國人大正式宣布廢除1954年頒發的《城市街道辦事處組織條例》。

二、當前我國街道辦事處管理體制中存在的問題

當前，由于與城市街道辦事處相關法律法規不夠健全，街道辦事處自身存在的責權不對等，社區非政治性組織尚不完善，社區居民的參與程度不高等諸多原因導致當前我國城市街道辦事處還存在以下幾個方面的問題。

1.城市街道辦事處的職能定位不明確

在現行相關法律法規中，對街道辦事處的定位是“兩級政府、三級管理”，而這一定位本身就存在邏輯缺陷。從表面理解，“一方面，這種定位似乎只將街道辦事處看作一級‘管理’，而不是一級‘政府’，這好像與現行地方組織法并不完全一致；另一方面，這種定位又從某個角度上將街道辦事處作為一級政府來看待。”畢竟，在我國現行法律法規中有資格行使一級國家行政管理權的主體只有某一級政府。從這個角度來看，當前我國街道辦事處其實就相當于“三級政府、三級管理”。

從機構設置情況來看，當前我國街道辦事處機構設置與鄉（鎮）政府有所不同。在很多街道辦事處中沒有單獨設置人大、政協等機構。但新形勢下我國街道辦事處現在所進行的機構改革卻還是根據“一級準政府”的要求來實施。因為，當前街道辦事處對那些凡具有一定群眾性、公益性的工作都要負責到底。由此可見，“兩級政府、三級管理”的定位與其實際工作的不一致導致街道辦事處究竟是屬于“派出機關’，還是“一級政府”，仍然比較模糊，由此造成了街道辦事處在責、權、利方面的相對混亂。

2.街道辦事處管理范圍過大

在我國城市街道辦事處設置時其職責主要是三個方面：即“辦理市、市轄區的人民委員會所交辦的與城市居民密切相關的事宜；指導居民委員會的工作；收集和反饋城市居民的各種訴求。”而當前我國城市街道辦事處既要負責發展轄區內的經濟發展和社會管理等任務，又要負責完成市、區下達的各種指令。在實踐中，當前街道辦事處所行使的職責與一級政府的職責基本沒有什么不同了，而事實上街道辦事處所擁有的資源，包括專職人員的配備，可支配的財力、物力等都非常有限，與一級政府相比相差甚遠。在實際工作中常常處于有責無權、人員配備嚴重不足，且缺乏獨立的財政。

3.街道辦事處與職能部門難以理順

現行法律制度將街道辦事處定位于“兩級政府、三級管理”，這一管理體制在一定程度上改變了街道辦事處與市或區政府之間傳統的單純靠行政命令支配城市行政機構運行的管理方式。然而，在實踐中職能部門能夠給基層管理機關下達行政命令，且必須如期完成，但基層管理機關卻無權給職能部門下達命令，也無權對其進行任何監督，導致這種雙重管理的制度在實踐中難以發揮應有的作用，街道辦事處的職權也因此受到嚴重束縛。在實踐中，幾乎所有區一級職能部門，如公安、工商、稅務等部門都在街道辦事處一級設有直屬機構，而這些派出機構都只服從部門主管領導的命令，對其負責，他們在處理問題時自然都首先考慮本部門的利益，街道辦事處對他們沒有任何約束權力，致使街道辦事處常常因此而陷入極為尷尬的境地。

4.居民委員會的行政化色彩越來越濃

從某種意義來說，實行“兩級政府、三級管理”體制有利于進一步強化街道辦事處的管理職責，但隨著街道辦事處管理范圍的不斷擴大，轄區內社區數量和社區人口數量的增加，街道辦事處的管理工作量越來越大，但是街道辦事處所掌握的資源卻沒有得到相應的增加，造成很多工作難以有效開展。為了緩解自身面臨的困境，街道辦事處只好將居民委員會納入到行政組織的基層網絡中，即“四級網絡”。這樣街道辦事處便順理成章地將一些原本屬于自己的行政管理工作轉移給居委會，如衛生、治保、計生、調解等，甚至社區的精神文明建設和一些基本的黨務工作等。由此，居委會所承擔的行政工作也隨之增加，最終導致居委會的實際功能的行政化色彩日益濃厚，與街道辦事處的關系變得更加緊密，甚至還要服從街道辦事處的行政命令和接受街道辦事處的各種考核。從這個層面上講，居委會實際上成了街道辦事處的下屬機構。由此，社區居委會也早已把自己看成政府職能的執行者。居委會過度行政化必然會造成它對社區成員的代表性逐步弱化，同時也弱化了居委會應有的自治職能。

三、城市街道辦事處管理體制改革的對策建議

街道辦事處管理體制的改革與完善是一項復雜的系統工程，對此，我們應當看到街道辦事處管理體制的改革與完善的復雜性、艱巨性與長期性。

1.進一步完善相關法律法規

政府管理體制的法定性是現代行政良好運行的前提和基礎。繼續加大街道辦事處立法工作的力度，不斷提高街道辦事處建設的法治水平。隨著法治中國的提出，依法行政理念逐步應成為各級政府的基本工作要求。在我國，早在1997年，黨的十五大就提出了依法治國的基本方略，繼而在黨的十八大報告中再一次突出強調：加快建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明，依法行政越來越受到重視。為此，街道辦事處作為現代城市管理最基層政權也必然要求依法行政。從國家法律法規的高度對街道辦事處的性質、職能、工作機制和資金保障等方面作出明確具體的規定，將街道辦事處的建設和發展真正納入法制化的軌道，使其一切職能都在法律法規范圍內運轉，為街道辦事處更好地貫徹落實各項國家方針和政策，更好地為城市居民提供公共服務，更大程度地滿足公眾的需求提供可靠法律保證，這才是新一輪街道辦事處管理體制轉變的趨勢。

2.加強街道辦事處的自身建設

隨著我國國情的變化，各種新問題、新挑戰對街道辦事處干部隊伍素質提出了更高要求，特別是近年來中央突出強調行政管理體制改革要順應“小政府，大社會”的發展趨勢，街道辦事處的改革也要按照新公共管理模式的新要求，進一步加大高端專業人才引進的力度，努力提升街道辦事處干部隊伍的綜合素質。要更加關注街道辦事處領導干部的配備，提拔、重用一批信念堅定、專業基礎扎實、作風良好、求真務實的青年干部，以充分發揮他們的聰明才智并為他們的成長提供一個廣闊的平臺。為了能夠盡快地、更好地適應新形勢下的新要求，市或區政府要從多方面引導街道辦事處工作人員和領導干部不斷解放思想、更新觀念，不斷學習新知識和完善自己的知識結構，接受新事物，大膽創新，努力開創城市街道辦事處工作新局面。當然，“在不斷提高街道辦事處干部隊伍綜合素質的同時，要大膽引入競爭機制，大力整頓現行街道干部隊伍，將那些不合格的干部及時淘汰。”此外，還要重視對在職在編的街道辦事處干部和普通工作人員有計劃、有組織地進行培訓，不斷提高他們的政治素質、業務素質和工作能力。

3.進一步理順街道辦事處與職能部門的關系

當前，我國“條塊分割”的問題還在一定范圍內存在，多數情況下街道辦事處都是被動地接受市或區政府各職能部門派出機構的委托，或者僅僅是給他們傳遞一下信息而已。鑒于這種情況，從1998年開始，一些地區進行街道辦事處管理體制改革試點。改革的內容主要包括以下幾個方面：一是進一步明確街道辦事處對轄區內具有全面管理的權力，打破原來的“條塊分割”，逐步向“以塊為主，融條于塊”轉變。二是賦予街道辦事處對職能部門派出機構的領導權或統籌協調權，可以對轄區內管理機構的各項工作進行監督。三是全面推行政企分開、政事分開、政社分開。特別是在政企分開工作上將街道辦事處與所管轄的經濟完全脫鉤，街道辦事處所有公職人員工資和工作經費開支均由財政全額撥付。

4.進一步理順街道辦事處與居委會、社區自治組織的關系

我國憲法第111條明確規定:城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織，但在實際工作中，一是社區居委會通過與社區居民的日常接觸，相互之間距離拉得很近，彼此也非常熟悉，因而比區政府更加了解居民的各種利益與訴求。政府利用居委會熟悉社區居民的優勢來開展日常工作更能減少因為信息溝通不暢而引起的各種麻煩，能夠更有效地提高行使職能的效率。二是政府有時出于維護自身的權威而不愿放權或不愿完全放權，常常將城市社區居委會當作自身的一個延伸機構時，在不得不相應地將一些職能和權力下放到社區居委會的同時，又擔心下放的權力太大而影響政府自身的權威，從而不愿也不敢過多放權。但從新形勢下社區管理的發展趨勢來看，街道辦事處職能的重心正逐漸由管理向服務轉變。因此，新形勢下的城市街道辦事處改革要求二者都要擺正自己的位置，扮演好自己的角色，認真履行自己的職責，協調共進。此外，城市社區居委會在協助政府實行社區管理時應當高度重視社區民間組織在社區管理中的積極作用。畢竟，社區民間組織也是社區建設主體和社區管理體系中重要力量。在改革中要自覺轉變觀念，加大對社區民間組織的扶持、培育力度，盡可能為社區民間組織的持續快速健康發展提供各種有益幫助。同時，也要加強對社區民間組織的管理和監督，保證社區民間組織健康發展。

[1]胡忠明：《現代城市街道管理》，廣東人民出版社2001年版。

[2]楊宏山：《街道辦事處改革：問題、路向及制度條件》，《南京社會科學》2012年第3期。

[3]陳曉龍，毛春梅：《對當前街道辦事處管理體制改革的構想》，《浙江工商大學學報》2015年第2期。