央地財政：十二個字的深意

劉琳

權(quán)責(zé)清晰是前提，財力協(xié)調(diào)是保障，區(qū)域均衡是方向。

“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”僅僅78個字，黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略的高度，為建立現(xiàn)代財政制度指出了新的方向，明確了深化財稅體制改革的目標(biāo)要求和主要任務(wù)。

其中，央地財政關(guān)系有著舉足輕重的意義。有專家指出，科學(xué)規(guī)范的中央和地方財政關(guān)系事關(guān)區(qū)域均衡發(fā)展和國家長治久安，必須有清晰的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分原則、合理的財力配置和明確的目標(biāo)導(dǎo)向。

央地財政關(guān)系擺上首位

十九大報告關(guān)于“加快建立現(xiàn)代財政制度”的表述中，首先提到的就是央地財政關(guān)系。“這說明，目前對于我國財政體制改革而言，央地財政關(guān)系改革是最重要的內(nèi)容，也是最重要的目標(biāo)。” 中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《財經(jīng)國家周刊》記者說。

重要性從何而來？ 這首先取決于財稅改革的內(nèi)在邏輯：

2014年出臺《深化財稅體制改革總體方案》，預(yù)算制度、稅收制度以及建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度成為環(huán)環(huán)相扣的三項(xiàng)改革重頭戲；

2015年1月1日開始實(shí)施新《預(yù)算法》，全口徑預(yù)算、建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、預(yù)算公開等多項(xiàng)預(yù)算改革得以實(shí)現(xiàn)；

2016年5月1日，全面推開“營改增”，稅收制度改革向前推進(jìn)了一大步。

“這些努力，為更好理順央地收入、以及事權(quán)和支出責(zé)任打下了基礎(chǔ)，讓央地關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整具備了更充分的條件。”楊志勇說。

與此同時，人們發(fā)現(xiàn)財稅制度改革棋至盤中，央地財政之間不清晰、不協(xié)調(diào)、不均衡的現(xiàn)象，已經(jīng)成為很多社會經(jīng)濟(jì)問題的深層原因。

地方債便是一個典型的體現(xiàn)。今年7月召開的第五次全國金融工作會議對地方債問題特別關(guān)注，指出要嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。“比如教育、醫(yī)療、民生工程、社會福利等方面都要地方政府安排各類配套資金，使地方財政特別是基層財政入不敷出，一些資金只能通過舉債籌措。”中國財政科學(xué)研究院研究員于長革說。

化解地方債高企的困局，除了依靠“嚴(yán)控”舉措，根本上還是需要對央地財政關(guān)系進(jìn)一步調(diào)整和平衡。

十二字新要求

十九大報告用十二個字定位了未來的央地財政關(guān)系：權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡。

“這十二個字提出來，把握住了過去四年央地財政關(guān)系改革中的幾個痛點(diǎn)，也為未來的改革提出了新要求、新方向。”中國社會科學(xué)院學(xué)部委員、經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇說。

有專家表示，當(dāng)前和今后一個時期中央和地方財政關(guān)系的構(gòu)建，權(quán)責(zé)清晰是前提，財力協(xié)調(diào)是保障，區(qū)域均衡是方向。

先看權(quán)責(zé)清晰。事權(quán)和支出責(zé)任在央地之間究竟該如何劃分，是央地財政關(guān)系必須回答的問題。2016年8月，《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》出臺，隨后遼寧、山東、廣東等地相繼推出地方版本。

方案雖有，執(zhí)行卻未必容易。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華表示，國務(wù)院文件提出了方向性意見，對地方財政事權(quán)的劃分細(xì)則，需要各地出臺更為詳盡的方案。

再看財力協(xié)調(diào)與區(qū)域平衡。觀察財政收支數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，伴隨著“營改增”等稅制改革的深入推進(jìn)，地方政府收支矛盾正在凸顯。2017年前三季度，地方一般公共預(yù)算本級收入為70757億元，同比增長10%，而地方一般公共預(yù)算支出則高達(dá)130776億元，同比增長11.9%。

整體數(shù)據(jù)之下，各地“有飽有饑”。2016年，中國財政科學(xué)研究院對我國東北、東部、中部和西部的7個省份的調(diào)研顯示，去年前三季度，浙江、廣東兩省的市縣（區(qū)）一般公共預(yù)算的財政自給率最高，達(dá)到68.6%。東北地區(qū)則最低，僅有32.7%，西部地區(qū)也處于較低水平，自給率為39.2%。

有專家表示，未來的改革目標(biāo)是要形成中央與地方合理的財力格局，為各級政府履行財政事權(quán)和支出責(zé)任提供有力保障。

在中銀國際研究有限公司董事長曹遠(yuǎn)征看來，區(qū)域均衡不僅意味著縮小不同地區(qū)的財力差距，更是強(qiáng)調(diào)各地基本公共服務(wù)的均等化，要增強(qiáng)城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性。

哪些政策值得期待

在十二字新要求之下，央地財政關(guān)系改革被賦予了重大使命。未來有哪些政策值得期待？

更為清晰的財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分或?qū)⑻嵘先粘獭Ｄ壳案鞯貙τ谑聶?quán)的劃分有不同方式，比如高等教育事權(quán)，有的省份將其列為省級財政事權(quán)，有的省份則列為省級和市縣共同財政事權(quán)。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長付文林表示，各地根據(jù)自己的特點(diǎn)進(jìn)行有針對性的事權(quán)劃分本身是一件好事，但相比事權(quán)劃分的清單，更重要的是對事權(quán)與支出責(zé)任的劃分建立起清晰的原則體系，才能最終實(shí)現(xiàn)財政管理體系的現(xiàn)代化。

有專家表示，財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式應(yīng)落在中央領(lǐng)導(dǎo)、合理授權(quán)、依法規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)高效這幾個定位之上，在處理好政府和市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照體現(xiàn)基本公共服務(wù)受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一、激勵地方政府主動作為等原則，合理劃分各領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，成熟一個、出臺一個，逐步到位。

財力協(xié)調(diào)上，政策重點(diǎn)將落在央地收入劃分體系的建設(shè)上。有專家表示，在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，要科學(xué)確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當(dāng)增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學(xué)的具有中國特色的中央和地方收入劃分體系。

“比如，部分消費(fèi)稅品目的計征環(huán)節(jié)和收入歸屬的調(diào)整，就值得關(guān)注。”上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授朱為群說。

轉(zhuǎn)移支付改革也將更有力度。除了擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，建立健全專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的定期評估和退出機(jī)制也是未來的政策重點(diǎn)。

在區(qū)域均衡方面，財政困難地區(qū)將成為關(guān)注重點(diǎn)。有專家表示，人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的基本公共服務(wù)事項(xiàng)將成為政策重點(diǎn)，要合理制定這些基本公共服務(wù)的保障基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)。在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎(chǔ)上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

此外，要根據(jù)東中西部地區(qū)財力差異狀況以及各項(xiàng)基本公共服務(wù)的屬性，對這些基本公共服務(wù)共同財政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式進(jìn)行規(guī)范。