關于國家級新區的宏觀立法思考

王 攀 吳 昊 姜 鼐 孫 卓

(1.沈陽師范大學 遼寧 沈陽 110000;2.沈陽市皇姑區法院 遼寧 沈陽 110000;3.沈陽市于洪區人民法院執行局 遼寧 沈陽 110000;4.沈陽市中級人民法院 遼寧 沈陽 110000)

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關于國家級新區的宏觀立法思考

王 攀1吳 昊2姜 鼐3孫 卓4

(1.沈陽師范大學 遼寧 沈陽 110000;2.沈陽市皇姑區法院 遼寧 沈陽 110000;3.沈陽市于洪區人民法院執行局 遼寧 沈陽 110000;4.沈陽市中級人民法院 遼寧 沈陽 110000)

目前國際上設立經濟、自由自貿區的通行做法是設立新區之前制定好完善的法律，遺憾的是，我國沒有專門的經濟法、自由貿易區法、國家新區法，在沒有法律的規范作依托情況下，新區的存在不免會無名無分陷入尷尬的境地。

立法;新區;法律體系

前言

有效地控制行政權力，前提是行政主體能夠合法有效地行使權力，規范和完善新區的立法，確立新區行政權力正當性的首要條件是疏通理順清國家級新區的行政主體之間及行政主體內部之間的權力關系。為了使新區的行政權力有法律依據，根據目前我國國家級新區的發展及經驗積累，本文將提出合理的行政權力關系的規范建議。

1 從憲法上保證新區的獨立性

有關中央和地方的行政權力配置，現行憲法提出國家可以在必要時候設立特別行政區，現行憲法第三章涉及到了中央和地方的機構設置，但值得注意的是，憲法條文中并沒有國家級新區的概念，也沒有管理委員會，因此，不論是學術界還是政府都普遍認為管委會不是派出機關而是政府派出機構?；蛟S管委會式權力配置形式能在新區發展初期發揮一定作用，但當發展到一定階段以后就很難兼顧多個行政區和的職能履行，此時新區發展就必須依托于行政權力的支撐。私以為，從憲法上保證國家經濟新區的獨立性，完善新區行政規劃并配備政府機構和足夠的管理人員，確立其獨立地位，與傳統行政區、轄區內功能園區明確區分開來。

2 建立健全新區法律體系

國務院負責設立國家級新區，就必須制定一套完善、規范的新區行政法規。國務院可以在設立新區時作出適當的限制，比如新區試驗階段的時間、新區試驗階段的經濟發展水平。至于新區的行政法規制定，筆者認為應囊括以下幾點：第一，嚴格規范新區設立標準，不論是從國家還是地方層面綜合考量，設立新區必須具備法律來源和嚴格的法律設立標準，只有這樣才能保證各個新區的質量，限制新區設立的數量，從而避免新區設立過多而造成的國家資源浪費或地方之間的不和諧，規避地方為了獲得國家的優惠政策而紛紛申請設立國家級新區的現象。第二，從法律上確立新區的地位：雖然國務院在批復新區時對每個新區都有法律定位，但是目前的法律并沒有對新區的邊界作出明確規定，也沒有規定具體的行政區劃代碼，《國家級新區管理條例》應該對新區的地域邊界和權力范圍作出明確規定，從而在法律層面限制管委會的管轄區域和職權范圍。第三，明確規定設定新區管理機構的相關問題：除了浦東新區和濱海新區以外，我國目前的國家級新區都設立了管委會，那么當新區發展到一定程度時，能否成立區委區政府就要靠行政法規從法律層面給予適當的空間和自由，如果放任新區自由發展不加限制，最終會導致混亂的權力關系。要想杜絕權力濫用或權責不統一的現象，就必須對管委會的行政主體地位加以明確，限定其行政權力的邊界。

3 避免使用政策性文件

法治高度發達的國家對立法授權的必要性和明確性尤為重視，普遍對立法授權的條件和內容加以限制。對新區管委會的授權主要來源于地方性法規、規章，但地方政府應該避免過多地使用行政決定類的規范性文件，除此之外，針對管委會在行使行政權力過程中的侵權和責任追究，省、使政府的法規、規章也應該對此明確規定，不能讓新區或其他行政區自行處理。要想促使新區的管理高效、合法，就必須盡量減少、避免使用立法授權、政策性決定等規范性法律文件，必須以明確、具體的規范內容形式將國家級新區的行政權力內容和相關行政體制問題固定化，形成統一、確定的規則、標準。

4 制定配套的規范性法律文件

制定新區配套的規范性法律文件必須注重高效，整體把握，放眼未來。國務院各部門和地方政府應該對配套法律法規在新區的如何適用、是否調整、暫停適用或加上兜底條款適用等問題作出說明。另外，新區的政府編制問題也非?；靵y，派駐機構和綜合執法機構的人員雖然受新區管委會的管轄，但其人事關系仍留在原單位。筆者認為，必須建立獨立的新區編制，除卻特殊情形，新區的工作人員受管委會管轄，編制屬于新區。配套的法律法規的暫時調整和適用也只是一時的，在新區法治環境逐漸穩定、完善時，應該制定新的法律、法規來適應新區的發展，有效規范新區行政權力的行使，促進地區法律穩定發展。

結語

國家級新區發展對于區域經濟的發展有著巨大的推動力，合理分配資源，國家級新區是時代的產物也是歷史發展的必然要求。在建立與發展過程中必然遇到一些問題，這時就需要一個完備健全的規范制度，對的整體發展起到指明方向的作用。

[1] 盧向虎 王陳偉 關于國家級新區條例立法的思考—以陜西《西咸新區條例》起草為例[J].城市.2016(3)

[2] 蘇宇 泰安高新技術產業開發區發展戰略研究

[3] 楊欣 廣西北部灣經濟區法制建設問題研究

王攀(1992.10-)，女，漢族，山東泰安人，研究生，沈陽師范大學，(法律)法學碩士。吳昊(1981-),遼寧錦州人，沈陽市皇姑區法院法官。姜鼐(1986-)，遼寧沈陽人，沈陽市于洪區人民法院執行局執行長。孫卓(1981-)，遼寧法庫人，沈陽市中級人民法院一級法官。

F299.22

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1672-5832(2017)07-0182-01