科研院所科研經費內部控制存在的問題與對策

□鄭晗程小寧（總會計師）鐘華（高級會計師）黎精明（教授）

（1國網湖北電力公司經濟技術研究院 湖北武漢430077 2武漢科技大學管理學院 湖北武漢430081）

一、引言

為加快推進供給側結構性改革，鼓勵有關方面加大研發投入，近年來我國科研經費投入呈現快速增長態勢。據國家統計局公報顯示，2015年我國科技經費投入高達1.4萬億元。科研院所作為科研成果產出的關鍵部門，自然也是科研經費投入的重點對象。然而，很多科研院所未能對科研經費進行有效管理，不同程度地存在研發投入產出效益不高、經費開支缺乏有效監管等問題。為有效激發科研工作者的創造性，2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，明確指出要加大科研激勵力度、賦予預算管理彈性化，改進資金管理，釋放科研活力。這意味著國家將給予科研院所更大的經費管理自主權。在此背景下，構建切實有效的科研經費內部控制體系，以確保科研經費支用規范合法，同時激發科研工作者的積極性和創造性，并最終提高科研經費的使用效益和科研資源的配置效率，這對于所有科研院所而言，無疑是一項重要而緊迫的任務。

綜上，本文以內部控制理論為基礎，以歸納、演繹為主要研究方法，全面剖析了科研院所科研經費內部管理和控制存在的主要問題，并提出相應的改進思路和優化對策，以期為完善科研院所科研經費內部控制體系有所裨益。

二、科研院所科研經費內部控制存在的主要問題

（一）科研經費內部控制意識薄弱

內部控制是以制度為載體的綜合性管理工作，其順利實施有賴于相關實施主體的深刻認識和認真貫徹。因此，作為加強科研經費內部控制的前提和基礎，科研院所必須營造良好的內部控制環境，其關鍵在于增強相關人員的內部控制意識。

目前，科研經費內部控制意識薄弱是我國科研院所普遍存在的突出問題，主要表現在：（1）管理者對內部控制的必要性和緊迫性認識不足，推行內部控制的意志不夠堅決，比如，拖延內部控制制度的建設和執行進程，對所制定的內部控制制度選擇性執行，遇到困難和阻力時暫緩執行，等等，這些現象都是管理者內部控制意識薄弱的表現。（2）科研人員將內部控制置于科研工作的對立面，對科研經費內部控制工作持抵觸情緒，比如，面對剛性的科研經費管理制度，許多科研人員并未認真思考如何在制度的約束下有效地安排科研計劃，而是抱怨或指責相關管理部門和人員，甚至將大量精力和時間用于琢磨如何鉆制度的空子。正是因為管理者和科研人員均存在不同程度的科研經費內部控制意識淡薄問題，導致絕大部分科研院所存在科研經費內部控制制度不健全，組織落實和監督不到位、避重就輕、選擇性執行等情況。

（二）科研經費預算缺乏應有剛性

在科研院所科研經費管理過程中，預算控制是對項目業務流與資金流的整合，是優化項目資源配置、控制項目風險的重要方法。預算制度作為落實預算控制工作的總綱領，具有一定的權威性和剛性。然而，目前科研院所科研經費預算普遍存在剛性不足的問題，主要表現在：（1）部分支出科目（比如間接費、勞務費、專家咨詢費等）邊界模糊不清，即這些科目應該涵蓋哪些方面的支出不夠明確具體，導致在預算執行過程中可變性較強，對科研人員科研經費開支行為的約束力較弱。（2）對于實際支出與預算不吻合的現象，通常未能得到實質性的整改和追責，甚至最后不了了之，導致預算成為文件性的擺設。（3）現實中普遍存在預算與實際執行嚴重脫節的現象。科研院所科研經費管理通常實行項目負責制，在項目申報時一般都需要做經費預算，以此作為項目立項與資金劃撥的基本依據。正因如此，項目申請書中的經費預算通常具有較大的主觀隨意性，并且由于項目申請與獲批后的項目執行時間差較大，導致預算的準確性通常較低。現實中，普遍存在資金下撥和到位時間與項目研究進程不匹配的情況，導致在項目最需要資金的時候資金未能及時到位，而在預算年度的后半期，項目組又不得不 “突擊花錢”。（4）由于預算考核評價過分注重預算執行進度而忽視了經費使用質量，過分重視資金支出比例，致使科研人員經常處于被動違規狀態，科研人員無法積極主動地參與預算控制。事實上，正是這四個問題的疊加不同程度地損害了科研經費預算的權威性和剛性。

（三）跨部門溝通與協調不暢

科研經費內部控制是一項系統性工作，它通常會涉及財務、業務和審計等多個部門。正因如此，有效的內部控制必須建立在跨部門順暢溝通和協調的基礎上。然而，科研院所科研經費內部控制存在較嚴重的跨部門溝通與協調不暢的問題，主要表現在：（1）由于財務部門與業務部門缺乏有效溝通，業務部門的科研人員和財務部門的管理人員存在明顯的認知偏差，業務部門指責財務部門妨礙其開展工作，服務工作做得不到位，財務部門則指責業務部門經費開支不合規，漠視規章制度。（2）由于財務部門與審計部門缺乏有效溝通，二者本應為協作關系，卻轉變成了對立關系，財務部門始終提防著審計部門，而審計部門也本能地假設財務部門的工作隱藏著瑕疵和紕漏。（3）由于業務部門與審計部門缺乏有效溝通，二者對彼此工作的理解和認知存在偏誤，業務部門傾向于認為審計部門的工作給業務部門制造和增加了麻煩。事實上，正是由于溝通與協調不暢，導致了業務與監管相脫節，部門間的矛盾和摩擦加劇，關鍵控制節點失效等，這是導致科研院所科研經費內部控制效果不佳的根本原因之一。

（四）內部制約效果不佳

內部控制之所以被稱為是內部牽制或內部制約，是因為有效的內部控制是通過制度或機制的優化設計來達到相互監督和制衡的效果，以確保科研院所的高效有序運行。正因如此，科研院所不同部門和人員之間的制約就顯得尤為重要和關鍵。然而，科研院所現行科研經費內部制約效果不甚理想。現實工作中，由于絕大部分科研院所將內部審計看成是輔助性工作，普遍缺乏高素質的內部審計人員，導致內部監管審查不到位，審計人員對疑點深入徹查的底氣不足，甚至采取回避問題或息事寧人的態度。在審計雙方的重復博弈過程中，內部審計并未充分發揮有效的制約作用。另外，由于項目研究者和科研經費監管者之間存在著較嚴重的信息不對稱，研究人員（特別是項目負責人）作為項目的直接“操盤手”，對項目研究的具體規律、可能面臨的困難及其克服方法等業務問題具有絕對的信息優勢，而這些信息又是經費開支的決定性依據，因此，對于經費支用的時間及其數量，監管者作為非專業人士通常會非常謹慎地提出質疑，因為面對監管者的質疑，具有信息優勢的研究人員通常能夠從專業角度對其行為做出充分有力的辯護，結果反而可能將異議人置于 “外行”（不專業）或不道德的尷尬境地。在此背景下，監管者的“理性”選擇便是謹慎發表異議。事實上，這是導致內部制約效果不能得到充分發揮的根本原因之一。

三、優化科研院所科研經費內部控制的對策

面對科研經費內部控制存在的問題，科研院所必須有針對性地優化和完善科研經費內部控制體系，其著力點應主要放在以下幾個方面。

（一）增強科研經費內部控制意識

1.優化主要利益相關者的認知。管理者和科研人員作為內部控制的主客體，是科研經費內部控制最主要的利益相關者。管理者作為科研院所內部控制制度的設計者和運行的監督者，必須充分認識到內部控制的必要性和緊迫性，在科研院所堅定不移地推行內部控制制度，并在此過程中不斷總結經驗教訓，爭做內部控制制度修訂完善的主推手，惟有如此，才能凝聚整個單位的共識，合力開展內部控制體系建設。與此同時，科研人員必須轉變對內部控制的偏見，不能將內部控制制度看成是桎梏或枷鎖，相反，應以積極的態度全面了解內部控制制度，遵循內部控制規律，進而適應并充分利用內部控制制度安排。毋庸置疑，如果管控雙方能夠達到上述認知水平和行為境界，那么，雙方的關系將會由對立轉變為合作，對待彼此的態度將會由抱怨轉變為體諒和支持。

2.強化相關人員的責任與自律意識。內部控制對于主要利益相關者而言是沉甸甸的責任。科研項目負責人是科研經費支用的第一責任人，需要強化主人翁意識，全程了解和監控科研經費的使用情況和效果，對于科研經費開支的必要性和額度充分發表意見，并嚴格遵守相關制度規定，切實起到模范帶頭作用。與此同時，應加強對科研人員、科研經費內部管理人員的廉潔自律和法律教育，提高其自律意識。科研人員必須充分認識到自身承擔的法律責任以及觸碰紅線將會導致的后果，要以提高科研經費使用效益為準則，科學合理地安排科研活動和經費開支。科研經費內部管理人員應積極主動地履行監管職責，切實了解管理失職將會導致的后果，以確保在工作中不偏不倚、規范嚴格。只有上述人員各自具備較強的責任意識與自律意識，并對自身行為進行規范約束，科研經費的內部控制環境才可能被凈化。

（二）嚴格科研經費預算管理制度

預算是內部控制的重要手段和依據，面對預算管理剛性和權威性不足的問題，科研院所應該從預算編制、預算執行和預算考評等環節全程嚴格規范預算管理制度。

1.完善科研經費預算編制。預算編制是否科學且具有可操作性，是影響預算執行效果的重要因素，也是預算剛性的根本性保障。然而，預算是立足現在對未來的支出事項、支出額度、支出時點進行的跨期預測和匡算，由于環境具有復雜性和不確定性，因此，預算與實際支出狀況難免存在偏差。事實上，這正是預算工作的主要困難和挑戰之所在。因此，在科研經費預算編制過程中，科研院所必須做好以下幾方面工作：一是在廣泛討論和充分論證的基礎上，構建符合科研院所現狀的系統完善的目錄樹狀科研經費支出科目體系，并以正面清單的方式列明各科目所涵蓋的支出事項及其明細，以使經濟業務與支出科目之間對號歸位，從而從根本上解決支出邊界模糊、業務部門與管理部門理解存在偏差的問題。二是在確定預算額度時，必須邀請業務部門人員 （尤其是科研項目負責人和主要研究人員）參加，充分聽取并吸納他們的意見，因為科研項目負責人和主要業務骨干對科研項目的支出具有更強的預見性，其預測的預算額度相較于管理人員通常要準確得多。更主要的是，業務部門人員作為預算額度拍板定案的見證者和認可者，在后續執行預算時一旦出現偏差，業務部門人員就很難將責任完全推卸給管理部門。三是預算編制應該保有相應彈性，一方面，應在一定程度上允許大項范圍內的調劑使用，比如，“會議費”和“差旅費”有必要在總額范圍內打通使用；另一方面，對于跨年度的科研項目，需要分年度進行預算編制，但應當允許同類支出進行跨年度調節。

2.跟蹤科研經費預算執行。預算執行的過程本應是一個動態跟蹤反饋的調節過程，因此，跟蹤并實時調整預算執行情況，是降低預算執行偏差，避免預算與實際“兩張皮”，確保預算剛性，維護預算權威性的重要舉措。在預算執行的過程中，科研院所應重點做好以下幾方面工作：一是以單個科研項目為具體跟蹤對象建立聯絡員機制，即要求每個項目組推選一名項目預算聯絡員。預算聯絡員應提供項目執行情況的實時信息，并將其與預算指標進行實時比對，以便及時采取干預行動和糾偏措施。二是按月進行開支計劃申報和摸底，即讓各項目團隊（由預算聯絡員對接）在上個月提交下個月的開支計劃，以便于事前統籌和前置性干預，進而將偏差消滅在萌芽狀態。三是責成預算聯絡員在項目執行過程中定期上報資金下撥比率、經費分項使用額占下撥額比率等關鍵控制指標，以便及時對經費收支與結余差異做出調整，達到動態反饋、預警與循環控制之效果。

3.優化科研經費預算考評。優化科研經費預算考評并嚴格落實相關獎懲制度是確保預算剛性和權威性的重要法寶。如果沒有科學的考評機制，相關部門和人員將缺乏嚴格執行預算的激勵和約束。如果有考評機制但考評機制并不科學，那么激勵和約束機制將產生錯誤的政策導向。由此觀之，優化科研經費預算考評機制具有關鍵性。在預算考評環節，科研院所應重點做好以下幾方面工作：一是在制定預算執行情況考評標準時，應兼顧預算執行進度、經費使用質量、行為的社會經濟影響等多個維度，徹底摒棄重項目執行進度、輕經費使用質量的傳統做法，與此同時，應適當放寬某些彈性化項目的預算績效支出比例限制，倡導并強化績效導向型考評觀念。二是對于預算效果的評價不能僅限于內部財務指標的核算，還應結合內外部環境的變化做出適當的動態分析和考評。比如，對于因特殊環境變化導致的突發性項目支出，如果其有助于研究取得更好的成果，即使經費開支行為有違靜態預算，在考評環節也應當給予積極和正面的評價。三是獎懲制度必須公正明晰、落到實處，對違規逾矩者必須嚴格懲戒，對態度端正、業績出色者必須兌現相應的獎勵政策，惟有如此，才能做到賞罰分明，發揮考評的作用。

（三）增進部門間的溝通與協調

針對業務、財務、審計三大部門溝通不暢的問題，科研院所應努力構建跨部門的溝通與協調機制，以形成和諧的合作關系，進而為內部控制機制的有效運行創造良好的環境條件。

1.努力構建業財融合關系。業務部門與財務部門隔閡的根源在于彼此不了解對方的工作性質及職責目標。因此，應采取以下手段構建和諧的業財融合關系：一是財務部門人員應放下身段，積極主動地了解科研任務、實施方案及研究工作的內在規律，掌握基本的科研術語，從而能夠從專業的視角與科研人員對話，而不是自視高人一等的管理者，照搬財務制度、稅法條文頤指氣使地強制約束科研人員。相反，財務部門應視業務部門及其科研人員為“客戶”，不斷增強服務意識，提高服務水平。二是業務部門人員應在確保科研工作順利推進的前提下，積極主動地了解相關財經法規制度，深入理解內部控制制度建立的動因和初衷，進而認識到財務人員的工作是在為業務部門工作的順利開展提供支持和后勤保障，而非制造麻煩或設置障礙。當然，要達到上述效果，一方面需要雙方加強學習，而不是囿于自身崗位去看待內部控制工作；另一方面需要建立業務部門與財務部門的實時溝通和磋商機制，通過溝通開展實質性合作，并最終確立業財融合關系。

2.積極推動財務部門、審計部門的協同進程。審計部門與財務部門的工作具有天然的承接性。對于二者溝通不暢的問題，應從以下方面改進和優化：一是不失時機地向財務部門普及審計知識，使其對審計工作的職責和目標有客觀清晰的認識，從而發自內心地意識到審計人員是確保財務部門工作合規性、科學性、有效性的重要幫手，惟有如此，才能打開他們對審計部門的防范心結。二是財務部門應尋找和創造條件，向審計部門傳遞積極信號，即其訴求和行動都是將工作盡可能做得完美，審計部門所揭示的瑕疵和紕漏只是偶發性的個案事件。換言之，財務部門要通過溝通逐漸轉變審計部門和人員對其行為的前置性偏見。事實上，如果財務部門和審計部門能夠通過溝通達成上述認知，那么，二者在內部控制系統中必將密切協調和有效配合，進而提升財務工作效率和財會信息質量。

3.大力提高業務部門、審計部門的信任程度。業務部門與審計部門由于工作性質差異較大，因此對彼此工作的認知存在偏誤。要解決這個問題，關鍵在于加強雙方的溝通，以便增進雙方的信任程度。首先，通過深入溝通，業務部門應更加積極正面地看待審計部門的工作，將其視為業務合規性的指導者。其次，通過溝通，審計部門應扭轉對業務部門的偏見，盡力幫助業務人員了解審計相關知識，發自內心地相信科研人員的能力和水平，引導其將視野從業務領域拓展到管理（尤其是內部控制）領域。如果科研院所能持之以恒地推進這種雙向溝通進程，將有助于解除業務部門與審計部門之間的信任危機，對于順利推進內部控制制度無疑也是大有裨益。

（四）加強內部制約的有效性

1.提高內部審計的地位。內部審計部門在單位內部控制體系中本應處于極其重要的地位，但由于內部審計沒有得到足夠重視，影響了內部制約的效果。對此，各科研院所應從以下幾方面進行優化和改進：一是在全院上下廣泛宣傳內部審計的職責與功能，進而對其重要性達成共識。二是綜合運用引進、選拔、內部培養等多種舉措，通過一段時間的建設打造高素質的內部審計人才隊伍。三是增強內部審計人員的理論自信、職責自信和工作自信，以便在審計博弈中占據主動，確保能夠排除一切干擾對問題和線索一查到底。只有這樣，才能使內部審計達到應有的威懾作用和制約效果。

2.增強科研經費監管者的業務能力和責任心。上文已述，多種因素共同導致了科研經費監管者履職的過度“理性”，結果使內部制約效果大打折扣。針對這種狀況，科研院所應從根源上進行積極應對：一是注重從業務領域（特別是一線科研人員中）遴選并培養科研經費監管者，力求組建一支既懂業務、又懂管理的科研經費監管隊伍，不僅可以顯著降低項目研究者和科研經費監管者之間的信息不對稱程度，還可以抑制被監管對象憑借專業知識優勢弄虛作假的現象。二是支持并鼓勵科研經費監管者積極搜尋線索并提出質疑，即使相關線索或疑點最終被證實并非紕漏，也應該對其行為予以支持和肯定，只有這樣才能充分保護監管者的工作積極性和主動性。三是完善監管者的崗位職責考評機制，做到盡責必褒、失職必罰，從而切實增強科研經費監管者的責任心。

四、結語

在對眾多科研院所進行調查了解的基礎上，本文歸納了科研院所科研經費內部控制存在的主要問題，即科研經費內部控制意識淡薄，預算缺乏應有剛性，跨部門溝通協調不暢，內部制約效果不佳等，在此基礎上，運用演繹、推理的方法系統地提出了相應的優化對策和改進建議。本文的研究對于科研院所查找自身科研經費內部控制存在的問題和不足，改進和完善科研經費內部控制制度體系具有重要價值和意義。