中央財政科技計劃和資金管理改革

科技部資源配置與管理司經費預算處處長 利 斌

中央財政科技計劃和資金管理改革

科技部資源配置與管理司經費預算處處長 利 斌

通過三年來的改革，中央財政科技計劃番號林立、分散重復、項目多頭申報、資源配置“碎片化”等長期存在的問題正在從根本上得到解決，國家目標導向的新科技計劃能夠更加有效地瞄準重點領域、聚焦重大任務；科研項目的立項門檻明顯提高，立項數量大幅減少，資助力度顯著增強。原來近百項科技計劃（專項、基金等），整合之后形成了布局合理、定位清晰的新五類科技計劃。

中央財政；科技資金；管理；綜合

近年來，在黨中央國務院重視和指導下，科技部和財政部大力推動中央財政科技計劃和資金管理改革，出臺了很多新的政策措施。今天我就有關政策背景和措施情況給大家作詳細介紹。

一、中央財政科技計劃和資金管理改革的背景

在“十一五”和“十二五”計劃實施期間，我國科技經費投入持續增長。國家財政科技投入由2006年的1600多億元，增加到了2015年的7000多億元，年均增長18%。其中中央財政科技投入年均增長14.45%，地方財政科技投入增長 23.27%。財政投入帶動全社會研發投入大幅度增長，我國全社會研發投入（R&D）從2006年的3003億元，增長到了2015年的14170億元，年均增長超過19%，研發投入占GDP比重達2.07%。2016年，我國全社會研發投入達1.55萬億元，比2015年增長9.4%，研發投入總金額僅次于美國，居世界第二。

從中央財政科技投入結構來看，財政科技投入主要用于支持市場機制不能有效配置資源的基礎研究、前沿技術研究、社會公益研究、重大共性關鍵技術研究開發等公共科技活動。根據科研活動規律、科技工作特點和財政預算管理要求，中央財政科技投入主要分為四大類：（一）國家科技計劃（專項、基金等）經費，它是以國家發布項目指南并以申報競爭方式予以支持的；（二）科研機構運行經費，由國家穩定安排給科研單位，包括人員經費和日常公用經費；（三）科研基本業務費，用以支持這些科研單位自主選題的科研活動；（四）科研條件建設經費，包括購買儀器設備和一些重大科技基礎設施建設等。其中國家科技計劃（專項、基金等）主要以公開競爭項目形式對科研單位予以支持。

我國歷年來設立的科技計劃取得了舉世矚目的輝煌成就。從改革開放以來，我國先后設立了有近百個科技計劃，包括星火計劃（主要是用于農業成果轉化）、863計劃（戰略高技術研究）、973計劃（重點基礎研究）、支撐計劃、公益性行業科研專項等，支持了大量科研項目，培養和聚集了一支高水平的科研隊伍，取得了一大批舉世矚目的重大科研成果，有力支撐了我國的改革開放和現代化建設事業。比如我國的超級計算機研發，從天河一號到天河二號，都是通過國家863計劃持續支持取得的成果。

隨著新科技革命、產業變革和經濟社會快速發展，我國科技計劃和項目管理中的問題開始突顯，集中表現在四個方面：一是資源配置“碎片化”，國家設置的近百個科技計劃和專項，分散在近40個部門管理，部門相互之間溝通不夠，缺乏頂層設計和統籌協調；二是項目眾多、目標發散，未能聚焦國家戰略目標需求；三是科研項目安排重復、分散、封閉、低效，有些項目存在多頭申報和重復資助；四是科研項目和資金管理都須進一步適應科技創新規律。

科研項目資金管理政策還存在著許多與科研活動特點不相適應的地方。比如結余資金全額上繳、預算編制要求過細過嚴等，增加了科研人員的經費使用壓力；一些高校、科研院所的科研人員反映“重物輕人”，人員激勵不足、獲得感不足；報銷難，出差、會議管理“一刀切”等。對科研資金違規問題的懲戒力度不夠，發現問題時，缺乏有效的懲罰手段，大多“整改了之”，資金監管的警示作用仍發揮得不夠。另外，監督檢查存在重復交叉。責任機制不健全，項目管理部門、項目承擔單位、課題負責人和評審專家之間權責不明晰，形成責任真空，各個管理環節的履職盡責意識不強，缺乏問責機制。

中央領導對科技計劃和資金管理改革高度重視。習近平總書記強調，要推進政府科技管理體制改革，保持財政對科技的投入力度；全面提高科技資金使用效率，科研資金要進一步整合，不能分割和碎片化。李克強總理指出，要進一步加大科技投入，調整支出結構，完善科研經費分配、監督、考核機制。張高麗副總理和劉延東副總理也多次召集科技部、財政部等有關部門專題研究。

2016年5月在全國科技創新大會上，習近平總書記和李克強總理都作了重要講話，講話內容中包含了對財政科技計劃資金管理改革的方向性要求：要著力改革和創新科研經費使用和管理方式，讓經費為人的創造性活動服務，而不能讓人的創造性活動為經費服務；要讓領銜科技專家有更大的技術路線決策權、經費支配權、資源調動權；推進科技領域簡政放權、放管結合、優化服務改革，給科研院所和高校開展科研更大自主權；完善保障和激勵創新的分配機制，提高間接費用和人頭費用比例，推進科技成果產權制度改革，提高科研人員成果轉化收益分享比例。

為了做好這項工作，2014年3月國務院發布了《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號文件）。2014年12月，國務院又印發了《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》（國發[2014]64號文件）。2016年7月，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》。這些文件的出臺，對我國科技資源配置和創新效率，產生了重大和深遠的影響。

二、中央財政科技計劃管理改革情況

按照黨中央、國務院要求，中央財政科技計劃管理改革主要包括四大任務：（一）建立起公開統一的國家科技管理平臺，解決各個部門管理分散、統籌協調不夠的問題，做好頂層設計；（二）優化科技計劃（專項、基金等）布局，解決資源配置“碎片化”問題；（三）圍繞重點任務一體化配置資源，解決科研項目聚焦不夠問題；（四）建立規范高效的科研項目和資金管理制度，解決政府職能轉變和專業化、科學化管理問題。

國務院2014年64號文件明確要求，在3年時間內完成科技計劃管理改革任務：一是建立公開統一的國家科技管理平臺，解決條塊分割、各自為政問題；二是將近百項科技計劃（專項、基金等）優化整合為新五類科技計劃，解決分散重復、封閉低效問題。自2014年中央財政科技計劃管理改革正式啟動以來，各項任務有序推進，已基本完成預期改革目標。

第一，公開統一的國家科技管理平臺已基本建立。我們把這個管理平臺概括為“一個制度”“三根支柱”“一套系統”。

“一個制度”即科技計劃（專項、基金等）管理部際聯席會議。部際聯席會議于2015年4月成立，目前已有33個部門，科技部為召集單位，財政部、發展改革委為副召集單位。部際聯席會議已分別審議確定了聯席會議的議事規則、戰略咨評委的組建方案、新的科研項目形成機制、國家重點研發計劃的任務布局、專業機構的遴選原則和標準、重大專項改革方案、“十三五”創新規劃……有效凝聚了各部門共識，支撐了國家科技重大決策。

“三根支柱”是支撐部級聯席會議運行的戰略咨詢和綜合評審委員會、項目管理專業機構、監管評估動態調整機制。戰略咨詢與綜合評審特邀委員會，由科技界、產業界和經濟界等14名高層次專家組成，目前已圍繞“十三五”國家科技創新規劃、重大研發任務布局、民口重大專項管理改革等提出了重要咨詢意見，有效支撐了聯席會議科學決策。部際聯席會議通過競爭擇優的方式，在13個部門推薦的24家單位的基礎上，遴選了7家具備條件的科研管理類事業單位，改造成規范化的項目管理專業機構；7家專業機構已按照統一的制度規范和工作流程開展具體項目管理工作，組織完成了首批國家科技計劃項目申報受理、形式審查、預評審和視頻評審、項目公示、立項批復等工作，組織項目承擔單位進入到項目實施階段；至此，具體項目管理職能已從政府部門平穩過渡到專業機構。監督評估也已經落實到科技計劃管理改革全過程，建立了“制度+合同+技術”三位一體的監督評估體系，開始對專業機構、計劃管理等發揮重要作用，包括對評審專家抽取、視頻評審等重要項目管理環節開展現場監督，委托第三方通過電話訪談評價專業機構的服務能力和管理水平等；同時，建立科研嚴重失信行為記錄制度，對納入失信記錄的，在新科技計劃項目的組織實施中采取限制性措施。

“一套系統”即國家科技管理信息系統和科技報告系統。這個網絡系統不僅給科研人員提供了便利，而且使政府部門從具體項目管理事務中解脫出來，將主要精力用于“抓戰略、抓規劃、抓政策、抓服務”。目前系統已經能夠支持科技計劃管理改革工作，國家科技重大專項、國家重點研發計劃等已通過國家科技管理信息系統開展具體項目管理工作，實現了全流程管理“可申訴、可查詢、可追溯”；國家科技專家庫專家已達8.9萬人，活躍在一線的中青年專家占60%以上。

通過三年改革，中央財政科技計劃番號林立、分散重復、項目多頭申報、資源配置“碎片化”等長期存在的問題正在從根本上得到解決，國家目標導向的新科技計劃能夠更加有效的瞄準重點領域、聚焦重大任務；科研項目的立項門檻明顯提高，立項數量大幅減少，資助力度顯著增強。原來近百項科技計劃（專項、基金等），整合之后是形成了布局合理、定位清晰的新五類科技計劃：

——國家自然科學基金。主要是支持科學家的自由探索和基礎研究的，目前由國家自然科學基金委管理。

——國家科技重大專項。圍繞國家重大戰略目標、重大產品項目開展工作，工作取得了很大成效。

——國家重點研發計劃。主要圍繞衛生健康領域、農業、能源、資源等社會公益基礎領域和重大關鍵共性技術，組織研究、應用、示范，對從技術研究、產品開發與示范應用鏈條進行一體化設計，以解決我國重大關鍵技術問題，比如大數據、新能源汽車等。

——技術創新引導專項（基金）。支持企業技術創新，特別是大眾創業、萬眾創新，中小企業發展、科技孵化器方面的發展。

——基地和人才專項。前者是將現有科研基地進行合理布局，重新按照科研工作的要求進行設計；后者是加強現有各類科技人才計劃之間的銜接，避免重復浪費。

目前，新五大類科技計劃有的已經成形，有些已經開始正常運轉，有的改革方案也已經形成，改革工作很快就將正式啟動。

三、中央財政科研項目資金管理改革情況

按照黨中央、國務院部署，科技部、財政部會同有關部門堅持問題導向，不斷深化中央財政科研資金管理改革，致力于建立健全既遵循科研活動規律，又符合依法管理財政資金要求的科研項目資金管理機制。2011年，財政部、科技部印發了《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》（財教[2011]434號）。2014年，科技部會同財政部起草并報請國務院發布了《關于改進加強中央財政科技項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）。2016年財政部、科技部、教育部、發改委研究起草并由中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（簡稱《若干意見》）。這個三個文件，構成了目前中央財政科技計劃項目和資金管理的政策框架。

以上三個文件內容一脈相承。434號文件針對科研項目間接成本補償和績效激勵不足、科研經費預算剛性過強等問題進行改革，建立了間接成本補償機制、擴大了項目承擔單位預算調劑權限。11號文件針對科技資源分散重復，預算管理過細過嚴、結余經費政策有待改進、間接費用和績效支出政策落實不到位、資金監管不力等突出問題，在建立健全統籌協調和決策機制、完善項目預算和支出管理、強化資金使用監管等方面，提出了一系列改革創新舉措，努力以管理改革釋放創新活力。《若干意見》針對科研項目資金管理方面存在的改革措施落實不到位、管理不夠完善等問題，堅持以人為本，進一步簡政放權，優化服務，提出了一系列“松綁+激勵”的政策措施，擴大了中央高校、科研院所在科研項目資金、差旅會議、科研儀器設備采購、基本建設等方面的管理權限。

按照上述文件政策組合設計，目前已形成的中央財政科研項目預算架構一級科目分為直接費用和間接費用。直接費用指在科研過程中直接發生的費用，現在一共有九個科目：設備費、材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、會議/差旅/國際合作交流費、勞務費、專家咨詢費、其他支出。間接費用用于補償承擔單位因為承擔國家科技計劃項目而相應發生的管理成本，以及用于對科研人員績效激勵。

現在中央財政科研項目資金管理流程主要分為預算確定、預算執行、財務驗收三個大環節，同時貫穿全程開展監督檢查的工作。

預算確定的內容為：由項目承擔單位根據要求編報項目預算；由專業機構組織，對項目預算進行評估；提出預算安排建議；批復和下達預算、簽訂項目任務書；按照年度和研究任務進度要求，給項目承擔單位撥付資金。

預算執行就是按照項目任務書和項目研究進度安排經費支出。主要分三類：一是如果發生了預算執行和原來申報編制預算不一致的情況，就需要作預算調整；現在預算調整的權限，大多數科目都已經下放給了項目課題的負責人和承擔單位；二是編報項目年度財務決算報告，反映上一年度科研項目資金支出的情況；三是及時報告項目執行期間發生的影響任務執行和資金管理使用的重大事項。監督檢查包括政策落實情況督察、專項檢查和審計，一旦發現問題，就要求相關部門和單位進行整改，有嚴重問題的，查實后依法依規進行處理。

中央財政科研項目資金管理的主要措施主要有十個方面：

第一，進一步完善預算編制和評估評審。項目預算不預先設定控制數，按需編制。這是什么概念呢？“十二五”以前我們發放相關科技計劃項目指南的時候，往往會開列相關項目財政支持經費額度的控制數，這個控制數是由管理部門根據管理工作情況來確定的，但是在項目實際執行中，控制數往往不能保障項目承擔單位完成相應任務，另外也出現了一些單位資金保障超出了實際所需，造成資金浪費。所以，現在我們強調由申報單位根據自己完成相關科研任務工作的實際情況來編制預算，簡稱“按需編制”。簡化預算編制，將直接費用中的會議費、差旅費、國際合作交流費三個支出科目合并，具體支出安排由科研人員結合科研實際編制預算，按規定統籌使用；如該科目支出預算不超過直接費用 10%，不需提供測算依據。對于預算評估主要評價項目預算的政策相符性、目標相關性和經濟合理性，根據研發任務目標要求和不同單位實際情況，科學評價項目預算，不得簡單按比例核減預算。健全預算評估溝通反饋機制，實現信息公開，接受各方監督。

第二，進一步下放預算調劑權限。針對前幾年科研人員反映較多的預算管理過細過嚴、預算管理剛性不強問題，對調劑權限進行了調整。在直接費用中，有五個科目（材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、其他支出）調劑權完全下放給項目承擔單位，也就說，在預算總額不變的情況下，項目承擔單位可以根據實際需要靈活調劑。設備費、會議/差旅/國際合作交流費、勞務費、專家咨詢費的支出預算一般不予調增，需調減用于其他直接支出的由承擔單位審批；國家重點研發計劃項目（課題）如有特殊情況需調增的，逐級按程序報專業機構批準。間接費用不得調增；國家重點研發計劃項目（課題）經承擔單位與負責人協商一致后，可調減用于直接費用。科研項目預算總額調劑，或者承擔單位、參與單位變更等事項，承擔單位要報請有關部門或專業機構審批。

第三，進一步完善勞務費管理。一是強調勞務費預算不設比例限制，由項目承擔單位和科研人員據實編制。二是進一步擴大了勞務費開支范圍，參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等，均可開支勞務費。三是明確項目聘用人員的勞務費開支標準，參照當地科學研究和技術服務業從業人員平均工資水平，根據其在項目研究中承擔的工作任務確定，并明確項目聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目列支。

第四，完善中央高校、科研院校差旅會議管理。2013年，財政部針對中央國家機關差旅會議管理陸續出臺了一系列制度規定，要求中央高校、科研院所參照執行。現在則把差旅費管理辦法的制定權限下放給了中央高校和科研院所，不再采取參照政府官員標準一刀切，而是由中央高校和科研院所根據自身科研教學管理的特點和情況，合理確定乘坐交通工具的等級和住宿費的標準。在保證相關事項真實發生的基礎之上，解決沒有住宿費發票就沒有辦法報銷城市間交通費的問題。在中央國家機關會議費管理上，會議分成四類，對每類會議的會期、規模、地點、會議費標準都有嚴格規定。按照這個分類，高校、科研院參加的學術交流會議往往就對不上。所以改革后采取的改進辦法明確提出，因為教學科研需要舉辦的業務性會議，管理權限下放給中央高校和科研院所；會議次數、天數、人數及會議費開支范圍、標準等由高校、院所確定；因工作需要邀請專家參會，對確需負擔的城市間交通費、國際旅費，可由主辦單位在會議費等費用中報銷。當然差旅會議管理需要注意幾個問題：一是理好“放”與“管”的關系，“放”是為了遵循教學科研規律，體現高校院所自身特點，“管”是要求不能大撒把，高校院所主管部門要加強指導與統籌，高校院所要確保“接得住”和“管得好”；二是高校院所均要制定差旅會議內部管理辦法，制定的原則是實事求是、精簡高效、厲行節約，防止鋪張浪費；三是單位主管部門要加強調研、掌握情況，及時分析解決執行中遇到的帶有普遍性的重要問題，必要時可以幾個部門共同研究提出相關共性問題的解決辦法。

第五，完善中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理。以往科研儀器設備采購都是統一按照政府采購的管理流程進行，申報程序多，審批時間長。2016年11月，財政部印發了《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》，對這個問題進行了改革，簡化了中央高校、科研院所政府采購項目預算調劑和變更政府采購方式審批流程。現在，中央高校、科研院所可自行采購科研儀器設備，自行選擇儀器設備評審專家，同時要切實做好設備采購的監督管理。中央財政對中央高校、科研院所采購進口科研儀器設備實行備案制管理，繼續落實進口科研教學用品免稅政策。

第六，改進間接費用管理。以前國家科技計劃（專項、基金等）經費中有不少項目沒有開列間接費用科目。這次改革明確提出，中央財政科技計劃專項（專項、基金等）中實行公開競爭方式的研發類項目均要設立間接費用，就是要補償科研項目承擔實施單位所發生間接成本。這當中有兩點需要特別注意：一是這些項目實行公開競爭方式；二是這些項目必須屬于研發類。并非凡是跟科技有關的專項都能設立間接費用。對于基本科研業務費等穩定支持的科研項目，相關費用已在部門預算渠道內安排，不存在對其進行額外補償的問題，也就不需要再列支間接費用了。

這次改革也統一并提高了間接費用核定比例：可以提高到不超過直接費用扣除設備購置費的一定比例：500萬以下部分為20%，超過500萬至1000萬部分為15%，超過1000萬部分為13%。在制定相關制度和辦法的時候，我們和國外相關情況進行了比較。德國與我國比較相似，主要通過經常性撥款來補償大學的科研成本，間接費用比例也與我國相似，他們的間接費用比例基本上也是在20%左右。美國高校自然科學基金項目平均的間接成本率約為50%，高于我國；但是兩國預算撥款制度不同，我國高校、院所預算包括基本運轉經費，還設立了改善教學、科研條件的專項資金，而美國高校多是私立，政府較少承擔其運營經費，公立高校政府撥款占總收入的比重也低于我國，所以不能直接將美國情況和我們國家進行比較。

這次改革還取消了間接費用中績效支出比例限制，加大了對科研人員激勵的力度，將績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤。過去實行的績效支出比例，限制在直接費用扣除設備購置費之后的5%。現在取消了這個績效支出限制，意味著項目單位可以自主安排間接費用用于人員激勵。但對項目承擔單位的管理要求是：處理好合理分攤間接成本和對科研人員激勵的關系；要制定內部管理辦法；要實行內部公開制度；在核定的間接費用外，不得以任何名義重復提取、列支應由間接費用支出的相關費用。

在相關制度研究過程中，我們也參考了美國項目預算的情況。在某美國科研項目預算表中，科研人員工資福利支出是可以從直接費用里來開列的，而且占比比較高，達到了 43%，但是其中有兩個情況：一是科研人員工資不是隨意發放的，因為美國高校對于教師、教授從事科研，一般每年只發放9個月工資，剩下來的3個月工資，要靠從科研項目中列支，拿不到的話就沒有，科研人員工資實際占比是 19%；二是項目中研究生、博士后、技術人員工資及研究生學費減免占比達 24%。而我國高校、科研院所“人員費”政策與管理方式是：從事項目研究的在編在職科研人員的12個月“國標工資”在基本支出中列支，給予穩定保障，而不是只撥付9個月的工資；中央財政科研項目預算里可以列支在職在編人員的績效支出，并在間接費用中安排；通過專門經費渠道，支持研究生、博士后等相關工作；通過科研項目資金中的“勞務費”，補償研究生、博士后等科研輔助人員參與項目研究的勞動成本。因此，我國科研項目經費中“人員費”所占比重不宜與國外進行直接比較。

科研人員對收入待遇的訴求，需要統籌施策，多措并舉：首先要完善收入分配制度，加快推進中央級事業單位績效工資制度改革，同時還要推進行政事業管理體制改革、科研評價制度改革和預算撥款制度改革等；其次，進一步發揮科研項目資金的引導激勵作用；此外要完善科技成果轉化收益分配機制，科研人員真正要致富，應主要通過成果轉化的方式來獲得。

第七，改革結余資金管理。在2014年以前，完成相關科研項目之后形成的節余都要上繳。2014年以后，對于節余資金的管理，不再簡單化地要求一律回收了，而是區別不同情況進行處理，總原則是和承擔單位的管理水平和信用評價掛鉤。如果科研單位完成了任務，而且一次性通過驗收，同時單位信用等級好，那么科研項目節余資金都留給這個單位，在今后2年內使用，統籌用于科研活動的直接支出，2年未使用完，按規定收回。如果科研項目在最后驗收時沒有完成任務，沒有通過驗收，或者是承擔單位在資金管理方面存在嚴重問題，那么科研節余資金就要上繳。

第八，自主規范管理橫向經費。橫向經費管理本身不屬于財政資金管理范疇，但是有些單位為了管理簡單化，采用了一刀切的處理方式，把橫向經費也按照縱向經費的方式管，這對于科研人員活動帶來了不良影響。在新的制度文件里，我們特別強調科研承擔單位通過市場上取得的橫向經費，應該按照委托方的合同約定管理使用，而不是按照縱向的財政經費管理要求使用，但同時強調橫向經費要納入單位財務統一管理。

第九，建立起科研財務助理制度。以前科研人員反映比較多的一個問題，就是因為現在財務管理的規定和要求很嚴格，包括報銷規定當中涉及到各種票據等等，要耗費科研人員很多精力。為了解決這個問題，現在明確提出項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目預算編制和調劑、經費支出、財務決算和驗收等方面提供專業化服務；對于項目層面聘用的財務助理，所需費用可通過勞務費安排解決；單位統一聘用的財務助理，所需費用可通過科研項目間接費用、單位日常運轉經費等渠道安排解決。其中需要注意的是：每個項目均應配備科研財務助理，但不是每名財務助理只能服務于一個項目；科研財務助理應熟悉國家科技資金管理政策，具備一定的財務管理知識，了解科研管理工作實際；科研財務助理應為相對固定的人員，不宜是在讀學生。

第十，科研資金管理使用的幾條原則。一是科研資金必須用于任務書中確定的研發活動相關支出，因為科技計劃項目資金是為了實現項目研究內容而安排的。二是專項資金及自籌資金應納入單位財務統一管理，分別單獨核算，也就是要在大的財務會計體系下來進行控制。盡管科研項目資金有自己的特殊性，但是這種特殊性不代表說它可以突破單位的財務管理體系；如果突破了就是所謂的“賬外賬”，甚至可以說是小金庫了，這是違反財經紀律規定的。三是在資金使用中要正確把握公與私的界限。也就是花錢是為了更好地做好科研工作，而不是為了把錢裝到自己口袋里。

對于規范科研資金使用行為，新制度規定有“五不得”：不得擅自調整外撥經費，不得利用虛假票據套取資金，不得虛報冒領勞務費和專家咨詢費，不得違規開支測試化驗加工，不得隨意調賬應付檢查。為了讓科研資金管理有痕跡可查，現在強調對科研院所、高等學校等事業單位承擔項目所發生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等統一推行“公務卡”結算；對于交付企業承擔的項目，所發生的會議費、差旅費、小額材料費和測試化驗加工費等，要求以非現金方式結算；項目承擔單位對設備費、大宗材料費和測試化驗加工費、勞務費、專家咨詢費等支出，要求以銀行轉賬方式結算。

新制度還改進了對科研項目資金管理的檢查評審：一是加強統籌協調，科技部、項目主管部門、財政部要加強對科研項目資金監督的制度規范、年度計劃、結果運用等的統籌協調，建立職責明確、分工負責的協同工作機制；二是精簡檢查評審，科技部、項目主管部門要加快清理規范，委托中介對科研項目開展各種檢查評審，加強前期已經開展的相關檢查成果的使用，推進檢查結果共享，減少檢查數量，改進檢查方式，避免重復檢查、多頭檢查、過度檢查。

新制度完善了科研信用管理：一是建立覆蓋指南編制、項目申請、評估評審、立項、執行、驗收全過程的科研信用記錄制度；二是項目主管部門委托專業機構對項目承擔單位和科研人員、評估評審專家、中介機構等參與主體進行信用評級，并按信用評級實行分類管理，各項目主管部門應共享信用評價信息；三是對嚴重失信行為者，階段性或永久取消其申請中央財政資助項目或參與項目管理的資格。

新制度、新機制還加大了對違規行為的處罰力度：一是建立完善覆蓋項目決策、管理、實施主體的逐級考核問責機制，這種問責不是單純對承擔單位或科研人員問責，也包括對管理部門在決策和管理環節出現問題的問責；二是嚴肅處理違規行為，按規定采取通報批評、暫停項目撥款、終止項目執行、追回已撥項目資金、取消項目承擔者一定期限內項目申報資格等措施，涉及違法的移交司法機關處理，并將有關結果向社會公開；三是建立逐級倒查制度，針對出現的問題倒查項目主管部門相關人員的履職盡責和廉潔自律情況，查實后依法依規嚴肅處理。2014年科技部對4起違反科研經費管理規定的7家單位進行公開通報，同時按照相關規定進行了處罰，2016年處理和通報了6家單位和1家會計師事務所。

通過這些年來的改革和政策文件的組合發力，在科研項目資金管理和使用方面，賦予了科研單位和科研人員7個方面的自主權：自主調劑項目預算，自主確定勞務費比例，自主安排人員績效獎勵，自主支配項目結余資金，自主決定差旅會議標準，自主管理橫向經費，自主轉化科研項目成果。同時，進一步強化項目承擔單位的法人責任，采取有效措施保障自主權落到實處，對下放的各項管理權限真正接得住、管得好：建立健全項目資金內部管理制度和報銷規定（管理權限、內控機制、審批程序等）；建立健全科研財務助理制度；建立信息公開制度（單位內部公開項目立項、主要研究人員、資金使用、大型儀器設備購置、研究成果等）；完善監督制約機制（常態化自查自糾）。

對于中央財政科研項目資金管理等政策落實情況，2016年11月科技部和財政部組織對北京、上海、陜西、湖北4地10個行業領域49家中央高校、科研院所進行了一次督察，抽查了156個科研項目，與227位管理人員、529位科研人員座談，隨機發放829份調查問卷。從督察總體情況來看，中央高校、科研院所及其主管部門高度重視，積極落實，科研人員普遍反映“新政”直面問題、直擊痛點，繁文縟節少了、激勵力度大了、改革的“成就感、獲得感”強了，科研項目資金管理“放、管、服”改革初見成效。

督察也發現了一些問題。一是觀念轉變不到位，有的單位“不想接”，存在“等、靠、要”想法，希望國家出臺統一的實施細則，統一管起來；單位責任擔當意識不夠，照搬照抄國家規定，“上下一般粗”。二是利益平衡難度大，部分單位“不敢接”，不敢觸碰涉及單位、項目組、科研人員之間利益關系的問題；未及時對間接費用和績效支出管理規定、結余資金留用處理方式等進行研究細化。三是能力建設需加強，有的單位“接不好”，主要是對政策理解把握存在偏差；內控風險防控比較薄弱，存在失控風險；項目信息公開機制尚未建立。

針對存在的問題，進一步做好相關政策制度落實工作，下一步我們的工作重點為以下四個方面：

（一）進一步加大宣傳培訓力度。也就是推動深入解讀中央文件精神，擴大政策影響，推動各項改革舉措貫徹落實。對督查中發現的認識不到位、政策理解偏差等問題，進一步加強宣傳培訓。

（二）繼續加強制度建設。跟蹤已出臺的科研項目資金管理制度的執行效果，繼續制定完善相關配套制度和實施細則。比如圍繞重點研發計劃，2016年12月，財政部、科技部關于印發了《國家重點研發計劃資金管理辦法》，今后還會根據實際工作情況，不斷進行修改、完善。

（三）強化監督檢查和結果運用。繼續對項目單位落實文件精神、推進制度建設情況進行監督，使新制度盡快落實、落地，讓科研人員得到改革帶來的獲得感，產生工作的成就感。將督查結果納入信用管理，與項目承擔單位間接費用核定、結余資金留用等掛鉤。對于政策落實不到位、出現問題較多的單位，將作為后續監督檢查的重點。對發現的科研項目資金違規違紀問題，堅決采取零容忍，避免“失之于軟，失之于寬”。

（四）建立長效機制。財政部、科技部將建立完善政策落實的溝通反饋機制，對政策執行中出現的新情況和新問題，及時研究解決。同時結合事業單位分類改革、收入分配改革、預算管理制度改革等進展情況，進一步研究完善科研項目資金管理政策。特別是對于與科研人員收入密切相關的制度改革情況，我們將及時跟蹤研究，完善管理政策。

根據中國干部學習網錄音報告整理

責任編輯：詹燦輝 喬詠波