土地確權背景下的農村婦女土地權益問題研究

高 倩 陳國申

為了激發農村發展的活力，促進農村土地流轉，增加農民收益，2013年的中共中央一號文件提出了全面開展農村土地確權頒證的要求，計劃用5年時間基本完成農村集體土地的確權頒證工作。一號文件已經實施了4年時間，農村集體土地的確權頒證已經進入尾聲。毫無疑問，農村集體土地的確權對于明確農村土地的權屬，促進土地流轉，提高農村土地的利用效率，有巨大的推動作用。然而，提高利用效率的同時，公平問題卻成了擺在改革決策者面前的一個重大問題：把“增人不增地，減人不減地”用產權證書確認下來之后，嫁入的媳婦及其新生子女的土地權益難以保障，特別是對于此前人口較少的家庭，尤其不公。這種不公一旦用產權證書確認下來，暫時性的現象可能就會被固化，成為長期甚至永久的問題。

一、農地確權頒證前婦女土地權益受損的表現

農村婦女的土地權益受損，主要是由婚姻關系的形成、結束或改變而引發的。基于婚姻關系的類型，我們將農村婦女土地權益受損的情況分為以下三種類型。

（一）外嫁女面臨“娘家土地被收回，婆家土地得不到”的“兩頭空”困惑

嫁至外村，許多農村婦女會陷入承包地“兩頭空”的困境。根據戶口的變動情況，嫁至外村的農村婦女可分為戶口遷出本村的外嫁女和戶口留在原村的外嫁女。

戶口遷至婆家村后，娘家土地被收回與婆家無地可分的競合導致了“兩頭空”現象的發生。我們在山東萊蕪G村調研時發現了這樣一個案例：李某1997年嫁到G村，出嫁前在娘家村本有1畝耕地，出嫁后戶口遷出，承包地被立即收回。恰好G村于1997年開始了耕地的第二輪承包，由于第二輪承包實行“直接延長首輪承包關系三十年”的做法，于是李某在失去娘家土地的同時，在婆家也沒有獲得相應的承包地。后來隨著兩個孩子的出生，靠地吃飯的人口越來越多，家庭負擔也越來越重。

戶口雖然在本村，但人已出嫁，也會產生“兩頭空”問題。河北唐山D村是個工業比較發達的村莊，有許多外地小伙入村打工，好多當地女孩嫁給了這些外地務工青年。雖然她們已經出嫁，但戶口都留在了本村。依據當地村規民約，“嫁雞隨雞，嫁狗隨狗”，外嫁女的承包地應被收回分給其他村民。當耕地被大規模征用時，這些外嫁女即使戶口仍在村內，但按照村規民約也未能獲得土地補償金和生活補助費，當地村干部的理由是外嫁女已經不是本村人，也就不能和其他村民一樣享受占地補償待遇。

這種“兩頭空”現象還存在于“農嫁非”的情況下。“農嫁非”的女孩由于戶口難以解決，往往要將戶口留在本村，但卻無法享受本村的土地權益。王某是山東荷澤Z村的一名婦女，她的父母生育了兩個女兒，王某及姐姐都與城鎮居民結婚，但戶口卻無法遷出，王某及姐姐所生子女也都隨母落戶本村。2013年Z村土地被依法征用，每人應得1200元補償款。按照村規民約規定，雖然王某及姐姐還有孩子的出生地、戶口所在地、居住地都在Z村，但他們卻無法與其他村民一樣分享征地補償收益。

（二）婆家不分地，娘家占著地，權益雖在，無法主張

相當普遍的現象是，無論外嫁女的戶口是否遷出，由于“增人不增地、減人不減地”的原則，她們面臨“婆家不分地，娘家占著地，權益雖在，無法主張”的問題。雖然基于“減人不減地”的原則，女方娘家的承包地得以保留，但由于農地的發包單位是戶，因此她在娘家的承包地就被留在了娘家。在這種狀態下，她沒有勇氣或者抹不開面子回娘家與父母或兄弟主張權利，否則就要落下一個忤逆長輩、無情無義的罵名。

農村除了外嫁女之外，還有部分出嫁不出村的情況。在這種情況下，農村婦女戶口留在本村，耕地仍然在娘家，婆家無法分地。于某是山東萊蕪F村的一個普通婦女，1985年與本村人結婚。該村有8個生產組，她從娘家的6組嫁動了到婆家的2組。婚后2組沒有給她分地，娘家的承包地雖然未被收回，但她作為婆家的一員，不好意思回娘家與父母兄弟索要。我們了解到，山東淄博K村一對夫婦也面臨完全相同的問題：男女雙方家庭土地原在同一行政村，村委會為了方便起見，將女方的承包地留在了娘家，而沒有劃撥到婆家戶頭上，她在婆家生活，卻無法享受本村的土地權益。

（三）農村的離婚婦女、喪偶（改嫁）婦女，普遍無法享受原村土地權益

離婚，在農村的傳統思想中被認為是一件“晦氣”的事情。婦女在離婚后的處境很微妙，不僅要頂住村內輿論的壓力，還要忍受由此帶來的土地權益損失。我們在海南澄邁D村調研得知，一位鄧姓婦女因丈夫出軌離婚，丈夫本是過錯方，但村委會在離婚調解時，仍將村內所有的集體經濟組織的收益都分配給了前夫。村委會的理由是，村集體經濟組織的收益分配是以戶為單位進行的，丈夫是理所當然的戶主。所以離婚之后鄧姓婦女被凈身出戶，戶口雖在本村卻無法享受土地收益。甚至有些地方更為惡劣，婦女離婚后，婆家村委會以她已經不是本村人為由，強行要求其將戶口遷出本村。戶口遷回娘家的離婚婦女，分不到土地，享受不了土地收益。

對于喪偶婦女，各地的普遍做法是將兒子視為戶主，代表該戶享有農村土地權益。根據傳統習俗，農村婦女是依附于男性的，男子當家作主延續香火，這也是父權制的一個重要內容。丈夫死亡后，村委會只承認并給予兒子戶主地位、享有土地權益。因為他是男性村民血脈的延續，而作為配偶的妻子，即便為男方生育了男丁，在村民眼中也不屬于“村里人”。如果她連兒子也沒有生育，喪偶婦女及其女兒甚至無法繼續在村中居住，她們的土地也會被同族近親占有奪走。即使娘家村莊允許喪偶婦女及女兒單獨落戶，她們也面臨著無地可種的局面。喪偶改嫁婦女，無論戶口在哪，都不可能享有前夫家的土地權益。

二、土地確權對婦女土地權益的影響

（一）農地確權揭開了婦女土地權益受損的面紗

在第二輪土地承包開始時，只要婦女戶口在本村，就能擁有一份承包地。但在以戶為單位的承包合同中一般不會出現女性成員的名字，因此這一紙合同對于婦女的土地權益保護非常脆弱。從上述若干婦女土地權益受損的現實來看，隨著農村女性的出嫁及隨后的婚姻變化，其財產中的核心部分——土地承包權，她們是無法帶走的。過去村莊利用機動地進行承包地的定期調整在一定程度上還不失為彌補農村婦女土地權益損失的一種手段，但確權之后，這種調整、補償的機會越來越少了。

目前正在進行的土地確權登記無情地揭開了農村婦女土地權益保護薄弱的“面紗”，將這一現實無情地暴露了出來。農地確權頒證，是對農村承包經營權的物權化，對于保護農戶的土地權益、激發農村財產的活力，的確是善莫大焉。農地確權頒證對農村婦女的土地權益是否也有維護、促進作用呢？對于這個問題，答案是十分模糊的。但土地確權是以戶為單位進行的，而農村家庭中男性才是一家之主，婦女的名字根本不會共同出現在確權證書上。這就意味著發生土地糾紛時，農村婦女是不能以此來維護個人土地權益的，尤其是在出嫁、婚變時，面對土地權益的損失，更是無計可施。隨著農村婦女結婚、離婚、喪偶、改嫁等一次次婚姻變故的發生，農村婦女權益受損的現實一次次被展示出來，其土地權益保護脆弱的面紗也就被一次次揭開。

（二）農地確權頒證將婦女土地權益受損的現實進一步固化

我們調研發現，許多村莊在第二輪土地承包以后遵循“增人不增地，減人不減地”的原則，已經很久沒有調整土地了，這一階段嫁入的新媳婦及其新生兒都無地可分。比如上述案例中的萊蕪G村，自1997年之后承包地再無調整。由此許多村莊出現了嚴重的土地不均現象：有的家庭人少地多；有的家庭人多地少。而現實中，幾乎所有的村莊都是按照各戶現有土地數量進行確權的。這樣一來，那些沒有新分土地的農村婦女及新生兒就永遠都看不到分得土地的希望了。因為，農地確權工作的基本原則是在保證現有承包關系穩定不變的前提下，不改變承包戶地塊位置及質量，不改變第二輪土地承包的起止時間。如此一來，農地承包事實上的不平等就會被確權頒證永久性地固定下來。

對于離婚、喪偶改嫁等婚姻發生變故的婦女來說，戶口的變動讓其很難像普通村民一樣擁有承包土地。在這種背景下，土地確權非但不能改善其不利處境，反而會將她們失去耕地的現實固定下來。確權登記證書不但不是其維權的“武器”，相反變成了村委會對其進行財產剝奪的工具。土地確權登記證對失地婦女而言，登記無名，權利模糊，是名副其實的雞肋，極大地打擊了她們用確權頒證進行維權的熱情。

三、農地確權過程中婦女權益受損的原因

（一）農村受傳統思想影響較深，婦女不敢主張權利

雖然農村婦女也是農村的“半邊天”，甚至在當下男性普遍外出打工情況下，婦女儼然已經成為了農村勞作的主力軍，但她們在農村的政治和經濟地位并不能與之相匹配。根據中國傳統文化，結婚是“合二姓之好，上以祀宗廟，下以繼后世”。受到“夫為妻綱”綱常倫理的影響，女性在整個家庭中長期居于從屬地位。中國雖然經歷了新文化運動和社會主義新風尚的洗禮，但在相對封閉的農村社會，未婚女性在家“從父”，出嫁“從夫”的傳統毫無改變，“嫁出去的女兒，潑出去的水”，從嫁出家門的那一刻起，她們的身份就從娘家的閨女變成了婆家的媳婦，從一個家庭的附屬變成了另外一個家庭的附屬。

始終居于從屬地位的女性是不敢、不能獨立主張土地權益的。農村女性出嫁之后，雖然娘家的耕地可能沒有被村莊收回，但她也不可能回娘家主張權利，因為那塊耕地已經變成了娘家的財產。離婚之后，也沒法向前夫主張權利，哪怕離婚是基于丈夫的過錯，耕地和宅基地也是前夫家的當然財產。丈夫去世之后，她如果改嫁也沒法主張權利，因為耕地和宅基地已經成為兒子的財產。從父、從夫甚至從子，農村婦女在土地權益問題上，一生中始終處于從屬地位，永遠沒有自己獨立的土地權益。

（二）“村規民約”和村民多數決定制在女性土地權益問題上選擇了對陋習的默認和女性平權的漠視

“村規民約”是全體村民根據憲法、法律和法規結合當地實際情況制定的、由全體村民認可并共同遵守的章程與規范，是本村村民自治的“小憲法”。《村民委員會組織法》第24條規定，涉及村民利益的重大事項，必須經村民會議討論決定，其中包括“土地承包經營方案”和“宅基地的使用”方案，第27條規定“村民會議有權制定村規民約”。

“村規民約”和村民多數決定制在村莊因地制宜決定民主管理村莊自治事務時發揮了重要作用。

然而在農村婦女土地權益問題上，村規民約和多數決定卻顯示了保守性。中國農村絕大多數處于相對封閉的狀態下，傳統農村的宗法制度、婚姻制度、繼承制度、姓氏制度等，都是維護男權中心主義的制度，這一點在村規民約上有充分的體現，具體表現在土地分配中的性別歧視上。［1］需要指出的是，本文所說的“村規民約”既包括村民明文制定的規章制定，也包括村民們在長期生活中約定俗成的不成文規定。因為村民在采用多數決定制民主決定重大事項時，這些約定俗成的東西就會成為村民投票的決定性因素，直接左右投票結果。

“村規民約”和“多數決定”對農村婦女土地權益的侵害反映了農民集體的一種潛意識。在山東萊蕪的調研中我們發現，村民口中的村規民約更傾向于風俗、習慣。比如女性出嫁后娘家的一切權益就與之無關了，土地承包權沒了，更不可能享有其他經濟收益。受訪人群尤其是35歲到80歲的女性，更是對此習以為常，這些“村規民約”即便不是紙面規定，也是深入人心，每個村莊都不例外。雖然未必有明文規定，但這些“村規民約”所發揮的作用，甚至要強于國家的根本大法和法律。現行《農村土地承包法》明確規定的“承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權”的內容，但基本沒有村莊遵守。

（三）相關法律內部的沖突和抵牾限制了農村婦女土地權益的有效實現

法律沖突，本是國際私法的概念，是指不同國家的法律對同一問題有不同的規定而引起的適用法律困難。在當今中國，法律、法規、規章和法律解釋相互沖突、打架，一點也不遜于國際社會中的法律沖突。［2］從大的方面講，一國內部的法律沖突會影響人們對法治的信仰和尊重；從小的方面講，法律沖突也會危害公民權利平等地實現。農村婦女土地權益的損害也有相關法律沖突與抵牾的原因。

與農村婦女土地權益相關的所有法律都明文支持農村婦女平等地享有土地權益。《憲法》第33條規定，公民在法律面前一律平等；第48條規定，婦女在政治的、經濟的、文化的、社會的和家庭生活等方面享有同男子平等的權利。《婚姻法》第39條規定，夫或妻在家庭土地承包經營中享有的權益等，應當依法予以保護。《婦女權益保障法》第30條規定，農村劃分責任田、口糧田等，以及批準宅基地，婦女與男子享有平等權利，不得侵害婦女的合法權益。《農村土地承包法》第6條規定，農村土地承包，婦女與男子享有平等的權利。承包中應當保護婦女的合法權益，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女應當享有的土地承包經營權；第28條規定，集體經濟組織應當將依法預留的機動地、依法開墾方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地調整或承包給新增人口。《山東省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第6條規定，與本村村民結婚且戶口遷入本村的及本村出生且戶口未遷出的都屬于本村集體經濟組織成員。上述所有規定都支持嫁入村內并具有本村戶口的為本村集體經濟組織成員，并獲得土地承包權。

真正排斥婦女土地承包權的規定，幾乎沒有。核心依據只有一條，就是“增人不增地、減人不減地”的承包原則。這一原則起源于貴州湄潭農村改革試驗區1987年的“生不添，死不減”試點，后來被1993年11號文件確認為“增人不增地，減人不減地”，推行的原因是“承包耕地的頻繁調整不利于地權的穩定，從而不利于農民對土地的投入，尤其是農田水利設施等固定資產的投入，容易誘發農民對土地的掠奪性使用，不愿意培育土地肥力；并且加劇了承包耕地的細碎化”。［3］其實這個做法還有一個非常重要的原因：“人口增速放慢，人口對土地的壓力緩解”。［4］這個原則落實到法律中即具體表現為2002年《農村土地承包法》第27條“承包期內，發包方不得調整承包地”。

法律沖突給村委會選擇性執法提供了機會。所有明文規定的內容都支持新嫁入媳婦應該獲得土地承包權，一個模糊的“增人不增地，減人不減地”原則反對新媳婦獲得承包權。明文規定的內容不遵守，模糊的法律原則被奉若神明。幾乎所有村委會都不去遵守明確規定的法律條文，而要去執行抽象模糊的法律原則大概有自己獨立的利益：一是執行簡單，既不用做人口減少之后的收地工作，也不用進行耕地的重新發包，節約大量的人工勞力；二是可以為村莊保留一定數量的機動地供村內自由支配。村委會選擇性執法的動力是自身利益的最大化。

（四）籠統的“戶為單位”的農地確權方式不利于保護婦女的土地權益

我國農村實行的土地制度正式名稱是“家庭承包聯產責任制”。這項制度要求，農村土地承包權是歸整個家庭所有的。當前的土地確權工作依然要繼續堅持這一基本土地制度，變化只是過去的“包產到戶”發展到了當前的“確權到戶”。“確權到戶”的要求是，家庭是行使土地承包經營權的基本單位，家庭中所有成員都擁有同樣的權利，單個成員不能以個體為單位擁有土地確權證書。

籠統的以戶為單位的土地確權，是指現行確權辦法中，沒有詳細的明確的規定，能否將婦女名字寫到確權證書上。雖然憲法、婚姻法、婦女權益保護法和土地法都規定了男女平等，但這些規定，在確權過程中都沒有得到很好的體現。《婚姻法》規定，婚后男女雙方可以通過約定的方式決定，女方加入男方家庭還是男方加入女方家庭，并且任何一方的土地承包經營權都不能因離婚而減少。《婦女權益保障法》規定，女方的承包權、宅基地權益平等地受到法律保護。《農村土地承包法》規定，任何組織和個人不得剝奪、侵害婦女的土地承包經營權，婦女結婚后在新居住地未取得承包地時，發包方不得收回其原承包地，女方在離婚或喪偶后未取得新的承包權時，發包方不得收回其原承包地。但事實上的確權頒證都完全無視上述法律規定，村委會一般都將丈夫默認為確權證書的唯一權利人，婦女姓名難以寫入確權證書。

這種以戶為單位的確權，事實上是將傳統的男尊女卑、丈夫是一家之主的習俗沿襲了下來。婦女從未婚到出嫁，從一個家庭到另一個家庭，改變的只是她的居住地，不改的是永遠的附屬地位。可以這樣講，婦女一生的前半部分依靠娘家家庭，后半部分依附于婆家家庭，婦女從頭到尾都沒有自己固定的獨立土地財產權。由于“增人不增地，減人不減地”的原則，雖然她從外村人變成了本村人，但村里不會給予她農地承包權。這種按戶進行的確權，事實上就是對農村婦女的這種人身依附關系的確認。

四、農地確權過程中維護婦女權益的對策與建議

（一）積極宣傳、弘揚“文明、自由、公正、平等、法治”等社會主義核心價值觀

2013年12月，中共中央辦公廳印發了《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》，社會主義核心價值觀，成為我國精神文明建設的明確目標，這些目標的實現在相對比較封閉的農村尤其重要。

“文明、自由、公正、平等、法治”這些要求都對農村的舊傳統提出了革命性的挑戰。文明要求破除愚昧的舊傳統，自由要求破除依附的舊關系，公正要求破除偏私的舊觀念，平等要求破除歧視的舊習俗，法治要求破除人治的舊做法。這些核心價值觀，不只要求女性解放思想，積極地去維護自身合法的土地權益，更重要的是要在農村樹立這樣一種新風尚，要求農村的男性、村委會和基層政府接受并實踐這些精神。通過這些社會主義核心價值觀的宣傳和弘揚，建立一種有利于婦女解放和平等保護的社會氛圍，激發農村女性在社會主義經濟建設和精神文明建設中的積極性。

（二）限制村規民約和村民多數決定制的適用范圍，確保國家大政方針的落實

“村規民約”“多數決定”是我國村民自治的重要實現方式，是村民因地制宜、自主處理村內事務的重要途徑，在村民自治過程中發揮了重要作用。

但“村規民約”和“村民多數決定”是有前提的，只能對憲法、法律和法規沒有明確規定的事項進行民主決策。如果有明確的規定，村規民約和多數決定便不能與之沖突。在農村婦女土地確權和土地權益保護問題上，國家已經有明確的規定，即男女平等，女性的財產權平等的受到國家法律的保護，任何組織和個人不得剝奪農村婦女的耕地和宅基地的權利以及由此衍生的收益權。“村規民約”和“村民多數決定”的內容如果與之不符，便歸于無效。農村大量侵犯女性土地權益的做法，往往是村委會以“村規民約”和“村民多數決定”為由實施的。因此，要想實現對農村女性財產權的有利保護，必須限制“村規民約”和“多數決定”的適用范圍，即不得與國家法律和大政方針相沖突。

（三）正確理解法律“沖突”，農村土地問題保持“大穩定，小調整”，確實無法落實承包權的，給予適當的經濟補助

“增人不增地、減人不減地”承包原則的本義是限制村委會濫用調整土地的權力，而不是限制農民依法調整的權利。全國人大農業與農村委員會副主任委員柳隨年同志在作《農村土地承包法（草案）》說明時，明確指出“增人不增地、減人不減地”的立法意圖：“過去土地承包關系不穩定，主要原因在于通過行政手段頻繁調整承包地，帶來不少問題，農民群眾意見很大。因此，承包期內必須堅持‘增人不增地、減人不減地’”。［5］《農村土地承包法》第4條“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”、第27條“承包期內，發包方不得調整承包地”就是這個原則的直接體現。但第28條“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口：（一）集體經濟組織依法預留的機動地；（二）通過依法開墾等方式增加的；（三）承包方依法、自愿交回的”這個規定，又要求通過土地調整來解決人地矛盾的做法。也就是說，農民有請求“依法調整”的權利。

農民的確具有維護公平的強烈愿望。有學者對“增人不增地，增人不減地”的發源地貴州湄潭的農民進行了重新調查，發現這一原則實施24年后，農民土地調整的意愿仍然強烈：“93%的被調查者同意按人口進行土地再分配，89%和90%的人認為嫁入村里的人口和新出生的孩子也應該分得土地”。［6］基于目前我國的農村集體財產確權工作的基本原則仍然是穩定既有的生產關系，維護農村土地制度和經濟關系長期保護不變的事實，“增人不增地，減人不減地”可以繼續實施；同時也考慮到絕大多數村莊已經沒有機動地可以進行隨時調整的事實，我們建議，對新嫁入的農村婦女未必重新分配土地，但必須承認她們是村內集體經濟組織的成員，必須平等地保護她們的財產權利。在無地可分的情況下，必須按村莊人均土地收益的標準，給予適當的經濟補助，以彌補其無地可種的損失。

（四）在確權證書上寫上農村婦女的姓名，保證其土地權益的實現

家庭聯產承包責任制是我國農村基本的土地制度，按戶承包、按戶確權是基本原則，對于維護農村土地制度的穩定，維護農村經濟與社會發展具有重要意義。

但什么是“戶”、如何確權到“戶”必須給予明確、科學、合法的界定。中國傳統的農業社會以男性為本位，但現代社會，是一個男女平等的社會，雖然絕大多數情況下，依然實行女性到男方家落戶，但女性從夫姓的舊做法已經一去不復返。我國憲法和法律也明確規定了男女財產權的平等地位，具體而言，我們認為，應當在確權頒證時，平等地實現夫婦財產權，具體表現為，夫妻任何一方作為平等的權利人，都應在確權證書上寫上自己的姓名，以此可以明確承包權是夫妻共同財產。正如《農業部關于加快推進農村承包地確權登記頒證工作的通知》里提到的：“保護好婦女土地承包權益，真正做到登記簿和證書上有其名。”

確權證書上有了農村婦女的姓名之后，承包權就名符其實地變成了家族共同財產。柳隨年副主任在《土地承包法》制定時強調：“婦女離婚的，已取得的土地承包經營權在承包期內依法受到保護，可以作為家庭財產處理。”［7］由此，既沿襲了以戶為單位的承包和確權方式，又平等地保護了農村婦女的平等財產權。男女平等寫入確權證書，不但保障了農村男女兩性的平等財產權利，而且也實現了城鄉女性的財產平等權。對于城鄉一體治理也有積極意義。

［1］孫宇：《村規民約與農村婦女土地權益保護》，《經濟研究導刊》2007年第10期。

［2］蔡定劍：《法律沖突及其解決的途徑》，《中國法學》1999年第3期。

［3］孔祥智，劉同山：《論我國農村基本經營制度：歷史、挑戰與選擇》，《政治經濟學評論》2013年第4期。

［4］邵夏珍：《“增人不增地、減人不減地”與“長久不變”》，《光明日報》2015年12月16日第13版。

［5］柳隨年：《關于〈中華人民共和國農村土地承包法（草案）〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2002年第5期。

［6］ 劉守英，邵夏珍：《農村無地人口成關注焦點——貴州“增人不增地，增人不減地”24年效果調查》，《社會科學報》2012年3月29日第2版。

［7］柳隨年：《關于〈中華人民共和國農村土地承包法（草案）〉的說明》，《全國人民代表大會常務委員會公報》2002年第5期。