傳承與發展：合作治理模式與官僚制之結合

李 淵

傳承與發展：合作治理模式與官僚制之結合

李 淵

20世紀80年代新公共管理興起，對傳統官僚制政府的低效率、僵化死板、過度集權等提出了嚴厲的批評，并且提出了許多新的替代官僚制的模式，這其中尤其以政府的合作治理模式最為突出。經過30多年的發展，政府治理模式無論是從理論上還是實踐上都顯示出了無與倫比的活力，但是也存在不少問題。文章將通過探討合作治理模式中存在的一些不足來結合傳統官僚制的有意義的價值，使兩者能夠有效地結合，從而更好地實現合作治理。

合作治理 官僚制 官僚制與合作治理的結合

20世紀80年代中期經濟全球化的出現，層出不窮的全球問題的困擾，社會危機以及政府財政危機等的浮現，再加上新公共管理作為理論上的支持，在全球范圍內掀起了一輪全新的政府行政體制改革。在這輪改革中政府走向合作治理成為一種必然的趨勢，許多國家的行政體制朝著合作治理的模式發展。在我國，陳振明教授對治理下了這樣的定義：治理就是對合作網絡的管理，又可稱為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程。從陳振明教授的定義中以及在現實的實踐中我們都可以發現合作治理具有先天性的優勢。其多中心的主體意味著政府所提供的服務可以由多數方來供應，多方提供必定使政府的效率大大提高 ，正好適應了市場經濟的需求。同時多方的供應者將會極大程度的分散政府的財政風險，并且可以擴大資金的來源渠道，較好地降低了政府的成本。在治理中，往往意味著政府權力的分散，政府將一部分權力 分給非政府部門，一方面可以提高效率，另一方面則體現出政府在追求民主性和靈活性方面所做的努力。當然合作治理模式最大的優點便是，曾經僅僅作為政府服務獲得者的公民可以真正參與到治理中，可以對重要決策發表自己的意見，執行共同制定出的政策，可以將作為國家主人的權利在現實中發揮出來；同時在治理模式下公眾可以對自己所獲得的服務進行選擇，這也正符合其該模式中所涉及到的公共選擇理論。合作治理模式在理論上不斷完善，在實踐中也不斷前行，對當代政府管理起著無比重要的意義，仍將在政府未來的管理模式中發揮著重要的作用。

一、合作治理模式之檢視

合作治理模式作為當代政府進行社會管理的重要模式之一，其本質內涵強調多中心主體分享權力共同提供公共服務與公共產品。作為一種被各國行政體制改革所普遍采用的模式，可以有效地滿足市場經濟下所要求的高效率、低成本、和靈活性等。但是，隨著合作治理模式在實踐中的普遍推廣，其問題也越來越多的顯現出來了。本文筆者將從以下幾個方面進行分析：

（1）權力的合法性問題：在合作治理模式中，存在著分權的問題，簡言之就是將政府的公權力部分分給合作治理中其他的中心主體。而這其中一方面涉及到了其他主體獲得權力來源合法性的問題。政府所擁有的公權力歸根結底是由人民授予的，而其他主體所獲得的權力來自政府，而這個過程是否得到人民所選舉產生的代表的同意或者人民的同意，這在一定程度上違背了民主社會下所有權力屬于人民的原理。另一方面，在權力的使用過程中使權力部分喪失其合法性。合作治理中的部分主體利用獲得的權力去謀取自己的私利，而這就與最初的法律精神和為人民提供服務的原則相矛盾，即權力被濫用失去了其合法性。

（2）責任性問題：在合作治理模式中所蘊含的責任性問題，本文筆者認為也涉及到兩個方面。一方面是責任模糊的問題，眾多的主體決策，眾多的主體一起執行，往往在決策失靈或者所提供的公共產品出現問題之時，無法確定責任主體，從而造成責任界限的模糊性。另一方面，即為責任變小。傳統官僚制下政府負責提供公共服務，所以政府承擔著所有的責任。但是在治理中，承擔責任者變成了各個中心的主體，隨著主體越來越多慢慢地各方所承擔的責任越來越少，直至感到不存在責任。即責任的不斷分散到責任的最終消失。

（3）效果性問題：在合作治理中，往往存在著眾多的體系，各自為政的集團，而這其中往往會涉及到更多的利益，利益的不均將導致最終的效果性問題。最為明顯的一個例子即為“疫苗事件”，強調效率，強調成本的同時，忽略了質量，直接危害到全體公眾的巨大利益。不忍直視的效果背后卻是規范性問題的存在，程序是否規范，是否有統一的標準等等。

（4）對公務員隊伍的損害：在合作治理中，公務員也僅僅是進行社會管理的一個主體而已，不再是官僚制下一種讓人尊敬而又渴望的職業。隨著公務員自身作用的弱化，使得公務員內在的職業榮譽，以及道德榮譽都在慢慢消減。并且公務員對工作的熱情、敬業都慢慢潛伏著內在的危機，因為他們內心的責任和忠誠都在慢慢消失，更可怕的是對公共利益的追求也在慢慢減弱。除此之外，公務員往往在合作治理模式下，承擔著不應承擔的責任。無論是決策的失靈，還是公共產品的質量問題，公務員都不應承擔全部的責任，因為權力分散所造成的責任主體早已有所區分。但是，社會公眾不管這些，往往把公務員隊伍作為一切的根源，這本身就是一種無形的傷害。

合作治理模式下存在的種種問題，說明合作治理模式也是需要慢慢地完善的。而在完善過程中，我們既需要在實踐中積累經驗，也需要不斷吸收其他的理論與思想來融入到合作治理模式中，使合作治理模式更加完善。

二、傳承與發展

合作治理模式的提出與發展，基本是否定傳統官僚制的。但是從現實中的來看，傳統的官僚制并不是一無所用，其本來的一些內在特征還是值得借鑒與參考的，例如對責任與忠誠的強調等。本文筆者借鑒官僚制的有用價值，提出一些新的觀點，促進合作治理模式的發展與完善。

（1）建立一種全新的層級體系。傳統的官僚制所強調的層級制或許太過僵化，太過程序化，導致失去了效率，但是其體系還是值得我們借鑒的。新建的這種體系應以各方主體在本質上以平等為基礎，但是這種平等是享有權利義務的平等，各方主體共享權力，共享資源，共同決策，共同管理。但是這種體系在地位上要求不平等，強調政府處在較高級，而其他主體處在同一個級別，處在較高級別的政府不像傳統的層級制一樣，政府控制一切，而是使政府起到一個協調作用，總攬全局的作用。這樣就可以避免合作治理中的各自為政，各自利益至上，沒有一個統一的標準的缺憾，同時也可以再次激發公務員隊伍的積極性，從而更高效，更便捷。

（2）強調部分集權。傳統官僚制強調集權，只不過是這種集權的程度過大，導致慢慢被社會所遺棄。我們這所強調的集權是為了解決合作治理中分散出去的權力被濫用，且無法控制的局面。政府手中的權力必須保證所分出去的權力在必要時候可以控制住分散出去的權力，即權力的分散需要一個度，而不是盲目的分權。這樣就可以避免合作模式中分權所造成的權力的濫用，用公權力謀私利的局面，同時也可以保證其他主體使用權力時所具有的一種合法性。

（3）強調責任，培育忠誠。傳統官僚制中的責任制和忠誠度完全可以應用到合作治理模式下，而這也正是目前合作治理模式所欠缺的。通過責任制使各個主體所享有權力的同時承擔相當的責任，對自己所負責的部分承擔明確的責任。在責任制下政府應該發揮一個考核的作用，使責任制真正能夠落到實處。培育忠誠，就是在合作治理模型中強調一種價值觀，這種價值觀包括奉獻、敬業、為民服務、追求公共利益等等。而培育這種價值觀則可以通過建立學習型組織來實現，而學習型組織的主體也就是合作治理的主體。

三、結語

合作治理模式的缺陷可以通過吸收傳統官僚制中的積極部分來彌補，從而使合作治理模式變得更加完善。建立一種全新層級體制，強調部分集權，強化責任制和培育價值觀的合作治理模式，必定會在獲得更高效率的同時強化其內在的價值，在社會管理中發揮更大的作用。當然也不可否認由于社會的不斷向前發展，合作治理模式還會暴露出其他的問題，但是合作治理模式也將會在問題的基礎上不斷完善。

[1]陳振明.公共管理學[M].北京:中國人民大學出版社,2003(2):516.

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（作者單位：中國礦業大學 ）