通用航空安全管理體系現(xiàn)狀及優(yōu)化

劉飛++張亮

摘 要：近年來，我國通用航空也高速發(fā)展，長期穩(wěn)定持續(xù)的安全運營也就成了通用航空產業(yè)發(fā)展面臨的首要問題。我國通用航空安全管理體系（SMS）由基礎模塊、運行模塊、監(jiān)督模塊、改進模塊等四個模塊組成，運行至今發(fā)現(xiàn)存在法律法規(guī)、運營形式嚴峻、安全管理系統(tǒng)匱乏、專業(yè)人才不足、基礎設備落后等問題，建議在保證通航安全管理體系順利實施的基礎上，健全法律法規(guī)體系、完善安全監(jiān)管機構、增加基礎設施建設、完善安全管理預警系統(tǒng)、加強專業(yè)人才的培養(yǎng)、持續(xù)性安全監(jiān)管、明確通航主體地位等優(yōu)化策略。

關鍵詞：通用航空 安全管理 航空安全 現(xiàn)狀問題 優(yōu)化策略

中圖分類號：F56 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）09（c）-0147-03

通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動[1]。2017年民航局發(fā)展計劃司發(fā)布的《2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》（簡稱公報）中指出，全行業(yè)完成通用航空生產飛行76.47萬h。其中：工業(yè)航空作業(yè)完成8.29萬h；農林業(yè)航空作業(yè)完成5.10萬h；其他通用航空飛行63.08萬h[2]。我國通用航空企業(yè)逐年遞增、飛行小時逐年上漲、應用領域不斷擴大、飛行種類也日益繁多等。長期穩(wěn)定持續(xù)的安全運營也就成了通用航空產業(yè)發(fā)展面臨的首要問題。

1 通用航空安全管理體系現(xiàn)狀

安全運營是通用航空產業(yè)快速發(fā)展面臨的前提，如何提高通航產業(yè)的安全運營水平？采用安全管理體系（SMS）可以長期穩(wěn)定持續(xù)的提生安全運營水平。我國通用航空安全管理體系是由基礎模塊（安全政策、目標體系、組織機構體系、文件體系、安全文化體系、教育培訓體系等）、運行模塊（風險管理系統(tǒng)、安全管理信息系統(tǒng)、應急響應系統(tǒng)等）、監(jiān)督模塊（評估審核系統(tǒng)、安全監(jiān)察體系等）、改進模塊（改進體系、反饋體系等）四個模塊組成（圖1）。

1.1 法律法規(guī)滯后

我國通用航空產業(yè)的第一部法規(guī)是1986年的《國務院 關于通用航空管理的暫行規(guī)定》。2003年5月的《通用航空飛行管制條例》，規(guī)范了通用航空飛行活動、通用航空企業(yè)和機場建設的審批制度等事項。為進一步促進我國通用航空事業(yè)的蓬勃發(fā)展，2016年頒布《國務院辦公廳關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》。此基礎上，地方民航管理部門也制定了各自的通用航空規(guī)章、制度及標準。可見，通用航空法律法規(guī)體系的不完整、標準制度的不統(tǒng)一，造成了通用航空產業(yè)發(fā)展畸形，更不利于民航管理部門對航空安全的監(jiān)管。

1.2 運營形勢嚴峻

公報中指出，2016年發(fā)生通用航空事故10起，死亡19人[2]。航空事故不單單發(fā)生在通用航空的中小企業(yè)，還發(fā)生在成熟型的通用航空企業(yè)中。由此可見，通用航空事故持續(xù)走高，行業(yè)運行形勢日益嚴峻。

1.3 安全監(jiān)管系統(tǒng)匱乏

事前監(jiān)管是民航監(jiān)管機構最重視的環(huán)節(jié)，即通用航空運行前的許可證可以通過相應政策和法規(guī)規(guī)范約束，進而輕視了事前預防和引導的重要性，也缺少通航運營中的行為監(jiān)管跟蹤以及緊急事故的應對機制、缺乏事后的信息反饋，通常會在問題出現(xiàn)后，進行通用航空企業(yè)的停頓整改，造成通航安全監(jiān)管工作的重心偏移，在監(jiān)管中出現(xiàn)了“重許可，輕日常管理；重合規(guī)性監(jiān)管，輕真實性監(jiān)管；重事后處罰，輕事前引導和事中跟蹤”等現(xiàn)象[3]。甚至個別民航監(jiān)管中也存在徇私舞弊、違法監(jiān)管等現(xiàn)象。到目前為止，針對引入通用飛機尚未制定相應評估機制。同時，對著通航業(yè)的快速增長，飛行員、機務維修人員、安檢人員等大量需求，導致現(xiàn)有員工超負荷工作，以上這些因素給安全生產帶來了隱患，不利于通用航空的發(fā)展。

1.4 專業(yè)人才不足

公報指出，截至2016年底，獲得通用航空經營許可證的通用航空企業(yè)共320家；通用航空企業(yè)在冊航空器總數(shù)達到2096架，其中教學訓練用飛機621架[2]。未來10年通用航空高速發(fā)展飛機需求量約10000架，專業(yè)技術人員的需求量上萬個[4]，通用航空專業(yè)人員勞動力市場尚未形成；專業(yè)技術人員的正常流動，引起人才流動市場不規(guī)范的行為，影響員工的思想穩(wěn)定，不利于航空安全。通航監(jiān)管安全人員的監(jiān)管工作經驗不足，對通航法律法規(guī)認識缺少系統(tǒng)性，遇到安全事故容易慌亂，而不知所措，致使安全監(jiān)管力度減少。

1.5 基礎設施落后

通用航空機場是指為從事工業(yè)、農業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行，以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等飛行活動的民用航空器提供起飛、降落等服務的機場[5]。由此可以看出，用航空機場的建設成本低、投入小、工期短[6]。國務院辦公廳2016年5月印發(fā)《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》提出，到2020年，建成500個以上通用機場[7]。可見，我國通用航空機場存在嚴重不足的問題，主要原因在于通航機場建設審批制度的苛刻及繁瑣，其中并未嚴格區(qū)分民用機場建設制度、運輸機場建設制度、通航機場建設制度。通航航空器的購買、咨詢、維護、修理、保養(yǎng)等也沒有形成相應的市場產業(yè)鏈；通航機場與運輸機場之間，通用機場之間無法形成相應的網絡，制約著我國通用航空產業(yè)的發(fā)展。

2 通用航空安全管理體系的優(yōu)化

2.1 保障SMS體系實施

SMS體系的保障措施需要從以下方面著手：具備安全管理的理念、培養(yǎng)員工的安全意識、定時定期的設備維護檢測、推廣安全管理制度、推進安全管理執(zhí)行、形成安全管理考核機制。將安全的理念融入到通航企業(yè)文化中，無論高層領導還是一線員工需要養(yǎng)成安全意識，做到安全管理和生產。通航設備的安全管理是由人和物兩方面決定，通過獎罰機制減少人為因素的安全事故，鼓勵員工安全生產；及時淘汰陳舊、老化、無法正常工作的設備，保障通航設備的安全運營。通航運營安全才是SMS體系的核心，從通航企業(yè)著手，推廣安全管理制度，明確監(jiān)管人員的權利和義務，推進安全管理制度的執(zhí)行。通過相應的激勵機制，督促員工提高工作效率，積極參加培訓提升專業(yè)技能，為通航安全打下基礎。endprint

2.2 健全通用航空的法律法規(guī)體系

健全通用航空的法律法規(guī)是優(yōu)化SMS的前提。首先制定通航的法律法規(guī)，提供安全管理的前期保障，實現(xiàn)安全管理的有法可依。其次，盡可能避免法律實施的滯后性，針對安全事故和安全隱患增加相關細則，保障通用航空安全的有效監(jiān)管。第三，安全事故發(fā)生后，法律法規(guī)將明確事故責任人，合理規(guī)避和減輕安全事故造成的損失，及時反饋安全事故信息，預防安全事故的再次發(fā)生。最后，健全通用航空法律體系，形成統(tǒng)一法律權利和法律義務，促使各項法律法規(guī)之間的相互作用、相互補充。

2.3 完善政府安全監(jiān)管機構

政府部門在通用航空安全監(jiān)管中的作用有三方面：①宣傳。通過媒介宣傳通航法律法規(guī)，形成通航企業(yè)、消費者和監(jiān)管人員的安全意識，權利、責任、義務。②引導。通過政府部門的引導，幫助通用航空企業(yè)構建企業(yè)文化，更加重視運營安全；幫助監(jiān)管人員建構安全價值觀，確保通用航空安全管理的順利實施。③監(jiān)督。通過政府監(jiān)管部門對通用航空企業(yè)有法可依的監(jiān)督，促進企業(yè)完善自身安全航運能力、搶險救災能力、事故救援水平、工業(yè)航空作業(yè)能力、農業(yè)航空作業(yè)水平；還能避免監(jiān)管人員出現(xiàn)違法監(jiān)管、徇私舞弊等現(xiàn)象，確保監(jiān)管行為的有效實施。

2.4 增加基礎設施建設

要解決通用航空機上建設，首先需要政府管理部門制定相關法律法規(guī)，簡化通用機場建設審批程序；其次加大政府對通用機場的扶持補貼力度。最后，允許和鼓勵民間資本投資建設機場。

2.5 完善安全管理預警系統(tǒng)

通用航空安全的基礎是完備的安全管理預警系統(tǒng)，預防事故發(fā)生，事后救援等。安全管理預警系統(tǒng)由安全信息數(shù)據庫組成，可以對安全性能進行有效的數(shù)據分析，幫助安全管理人員做出調整，避免安全事故的發(fā)生。

2.6 加強專業(yè)人才的培養(yǎng)培訓力度

2010年《關于印發(fā)建設民航簽過的戰(zhàn)略構想的通知》中指出：制定并實施通用航空人才培養(yǎng)規(guī)劃，滿足通用航空發(fā)展需要[8]。因此，通用航空專業(yè)技術人才及培養(yǎng)可以走市場化道路。首先要打破固有機制，形成市場化的開放型人才培養(yǎng)體系；加大商照、私照飛行員的培養(yǎng)；鼓勵社會力量、境外資本投資興辦通用航空專業(yè)技術人員培訓企業(yè)和機構；政府設置上崗資格，幫助安全管理人員提升業(yè)務能力；鼓勵高校通用航空專業(yè)的擴招，完善現(xiàn)代學徒制，深化校企合作。

2.7 持續(xù)性通航安全監(jiān)管

政府部門對通航企業(yè)的監(jiān)管是持續(xù)的、穩(wěn)定的、長期性的。她可以保證通航法律對通航企業(yè)的發(fā)展推動，又可以保證通航法律法規(guī)做出及時的補充和完善。監(jiān)管的內容包含通航企業(yè)的營業(yè)狀況，通航企業(yè)的安全管理措施，通航企業(yè)安管員工技能等內容。

2.8 確立通用航空的主體地位

借鑒美國通用航空的經驗，打破國家監(jiān)管為主、行業(yè)監(jiān)管為輔的安全管理模式，形成以通航企業(yè)、通航機場為主體，政府部門和行業(yè)協(xié)會為輔體的模式，充分調動通航企業(yè)積極性，保證通航運營安全。

3 結語

我國的通用航空業(yè)才剛剛起步，安全管理在安全運營方面起著尤為重要的作用，隨著我國低空飛行的逐步放開，通航業(yè)法律法規(guī)的逐漸完善，通航基礎設施也不斷更新，與美國、歐洲、加拿大、日本等國家通航業(yè)的差距也再逐漸縮小。而在未來通用航空業(yè)可能會遇到越來越多的問題，需要結合通用航空安全管理的特點，應用SMS理論，完善通航業(yè)現(xiàn)有的安全管理體系，才有助于通用航空的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1] 全國人民代表大會常務委員會.中華人民共和國民用航空法[Z].1995-10-30.

[2] 中國民用航空總局.2016年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報[N].2017-05-8.

[3] 朱曉云.我國通用航空安全管理體系建設研究[D].西南大學，2014.

[4] 張亮.新常態(tài)下中國通用航空產業(yè)面臨的五大挑戰(zhàn).中國民航網.2016-12-23.

[5] 中華人民共和國國務院.民用機場管理條例[Z].2009-04-13.

[6] 中國航空運輸協(xié)會.中國航空運輸業(yè)發(fā)展藍皮書[Z].2011-12.

[7] 中華人民共和國國務院辦公廳.關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見[Z].2016-05-13.

[8] 中國民用航空總局.關于印發(fā)建設民航強國的戰(zhàn)略構想的通知[Z].2011-02-15.endprint