煙農專業合作社治理機制問題研究*—以湖南省為例

陳金花，曾尚梅，熊小慶，彭小珈

（湖南農業大學商學院，長沙 410128）

煙農專業合作社治理機制問題研究*—以湖南省為例

陳金花，曾尚梅，熊小慶，彭小珈

（湖南農業大學商學院，長沙 410128）

文章通過對湖南省53家煙農專業合作社的問卷調查與實地考察，發現合作社在治理中普遍存在成員代表大會的民主性發揮不夠、監事會職責履行力度不強、合作社與村組織之間關系劃分欠明確、合作社對煙草公司的依賴過度等問題，再結合現實情況提出強化成員大會作用、有效約束理事長的職權、保障監事會的獨立性等治理方面的建議，以期能為理順合作社的治理機制提供借鑒。

煙農專業合作社 治理機制 組織結構

自《農民專業合作社法》頒布以來，各類合作社的數量得到迅猛增加，煙農專業合作社也是如此，各煙葉產區爭相建立合作社。在合作社的發展從不規范到規范、從松散型到機密型、從基層社到聯合社、從服務型到實體型這變化的過程中，農民專業合作社的治理問題便慢慢的凸顯出來[1]。當前，煙農專業合作社的治理組織一般是由成員代表大會、理事會、監事會組成，那么他們間相互約束的作用發揮如何？與外部組織間的關系如何？回答這些問題，有必要對其進行問卷調查與實地考察，以期發現存在的治理問題，并能提出完善治理機制的相應建議，幫助合作社規范運行和持續發展。

1 湖南省煙農專業合作社治理機制現狀

2015～2016年，對湖南省10個區域（長沙、郴州、衡陽、邵陽、永州、株洲、常德、張家界、湘西、懷化）53家省級以上煙農示范專業合作社進行實地調查，篩選出數據不全或者數據間互相矛盾的無效問卷，最終以32份有效問卷進行數據匯總，分析湖南省煙農專業合作社治理機制現狀以及合作社的具體運行情況。

1.1 組織結構設立規范

調查的煙農專業合作社屬于湖南省省級示范社，其組織結構都是按照《農民專業合作社法》規范設立的，組織結構設置相同。設置的組織結構主要有：權力機構成員代表大會、決策機構理事會及理事長、監督機構監事會，這是屬于合作社的三大組織結構，此外還設置有獨立于三大組織結構之外的經理層。在經理層的管轄之下設置有專業化服務隊—育苗隊、機耕隊、植保隊、烘烤隊、分級隊、運輸隊。專業化服務隊設有隊長，服務隊隊長以及成員主要為煙農提供煙葉種植的專業化服務。

1.2.1 成員代表大會代替全體成員議事

成員代表大會由成員代表組成，代表全體成員對涉及合作社的一些重大或者某個重大事項做出決定的議事機構。成員代表大會的召開次數反映成員行使民主權力的多少。如表1所示，32家合作社都召開了成員代表大會，最少召開1次，最多召開了4次。從中可以得出，煙農專業合作社都有按照合作社法規定召開成員代表大會，見表1。

1.2.2 理事會的積極性有差異

理事會作為合作社的決策機構，其成員主要由成員大會從本社成員中選舉產生，理事會召開次數反映出合作社理事參與合作社事務管理的積極性。從表2中可以看出，湖南省32家合作社都召開了理事會，召開次數最少1次，最高達到13次。總的來說，理事會召開次數分布較分散，合作社理事參與事務管理的積極性存在差異，見表2。

圖1 煙農專業合作社組織結構

表1 成員代表大會召開情況

表2 理事會召開情況

表3 理事長情況

表4 監事會召開情況

表5 會議記錄情況

1.2.3 理事長身份具有多樣性

從表3中可以看出，湖南省煙農專業合作社的理事長身份有村組干部、種煙大戶、專職人員和其他身份。其中僅村干部身份的合作社有11家，占比34.38%；僅種煙大戶身份的合作社有7家，占比21.88%；村干部與種煙大戶雙重身份的合作社有6家，占比18.75%。理事長由村干部和種煙大戶任職理事長的占比達到75.01%，主要是因為村干部本身是村級組織的負責人，又長期代表村民與農民基層政府打交道，自然容易得到農民的認可，成為合作社的負責人即理事長；而種煙大戶一般種植面積較大，種植技術較其它煙農成熟，在煙農中有一定威望，所以成為了合作社的理事長也在情理之內，見表3。

1.2.4 監事會的監督力度強弱不一

監事會作為合作社的監督機構，與理事會在合作社法中屬于成員大會之下的兩個具有平等地位的機構，主要對管理人員、財務情況及合作社經營情況進行監督。從監事會的召開次數可以反映出監事對于合作社事務是否進行了監督，監督力度如何。從表4中可以看出，召開1次監事會會議的合作社有5家，占比15.63%；召開2～5次的合作社有20家，占比62.50%；召開6～10次的合作社有7家，占比21.87%。整體情況來看，32家合作社對于監事會會議召開次數相差大，其監督的力度強弱也就不相同，見表4。

1.2.5 三會制度均有書面記錄

成員大會、理事會、監事會會議召開都有會議記錄，會議記錄詳細記載會議主題，會議內容，表決事項情況，參會人員等。合作社管理層可以通過查看會議記錄了解事項執行進度，跟進進度慢的事項，開展未執行的事項，保證合作社事務按時按質按量完成。從表5可以看出，32家合作社中三會會議有記錄的有29家，占比90.63%；沒有會議記錄的僅3家，占比9.37%，雖然在實際調查時發現會議記錄明顯是新補充的，可總體上還是表現了三會制度的書面記錄比較完整，見表5。

2 湖南省煙農專業合作社治理機制存在的問題

通過問卷調查，結合實地考查與個別人物的訪談，發現其在治理機制上存在如下問題。

2.1 成員代表大會的民主性發揮不夠

調查的32家合作社在制度中均規定成員代表大會表決采用“一人一票”的方式。這種方式能保證成員的基本表決權，也能實現事項決策的公開、公平、公正，但其履行的方式不同，效果也會截然不同。比如，有些合作社對重大事項的決策是采用在開會時公開詢問是否有意見的方式表決，如果沒有人當場站出來表示意見，就視同“一人一票”通過。有煙農私下對調查組反映，他們都是一個村的并且相互熟悉，即便有意見也礙于情面不便公開表示，有些人怕被“穿小鞋”或被孤立不真實表達自己的意愿。因此，根據表決方式可以在一定程度上反映成員代表大會的民主性是否流于形式。

調查顯示，32家合作社采用匿名投票有9家，占28.13%；采用舉手投票或公開詢問表決的有23家，占71.87%，在投票時卻沒有實際的統票與計票過程記錄，說明大部分合作社成員代表大會的民主性發揮不夠，無法體現煙農對表決事項的真實意愿。

2.2 監事會職責履行力度不強

理事會與監事會在合作社法中屬于成員大會之下的兩個機構并具有平等的地位。從管理方面來看，理事長作為法定代表人，使得監事會成為理事長管理下的一個機構，對理事長及理事會的監督難以進行，無權參與理事會及經理的決策。從財務監督方面來看，32家合作社開展內部審計的有27家，占比84.38%；未開展內部審計的有5家，占比15.62%。在已開展內部審計的合作社中，由監事會進行審計工作的合作社有19家，占比70.37%，還有29.63%并不是由監事會進行。在個別訪談中有監事會的成員還表示看不懂賬，要他們審計只是在已經寫好的審計報告上簽名，走走過場而已。因此，監事會的監督作用并沒有實施到位，監督力度還不夠。

2.3 合作社與村組織之間關系劃分欠明確

農民專業合作社是以農村家庭承包經營為基礎的互助性組織，在發展過程中，沒有來自政府的行政干預，實行“入社自愿、退社自由”的原則，是農民自己的組織，是獨立的市場主體，與村集體組織應該有嚴格的區分，相互的產權關系應該劃分明晰，村集體組織也不該過多干涉煙農專業合作社事務管理。

從調查的32家合作社中，村干部占到了合作社管理層的53.13%，且絕大多數合作社的理事長由村支書兼任。可見合作社在實際運行中不僅沒有和村組織劃清關系，村組織還在合作社管理中起著重大作用。在這種情況下，合作社不僅不能獨立于村組織存在，還可能成為村組織的隸屬組織，直接由村組織對合作社進行管理。甚至在產權上容易導致產權混亂，對合作社后期管理非常不利。

2.4 合作社對煙草公司的依賴過度

煙農專業合作社在經營過程中最大難題就是資金問題。在合作社建立初期，煙草公司給合作社提供資金進行育苗大棚以及烘烤房的修建、烘烤機械的購買；在合作社發展后期，煙草公司給予合作社的煙農進行技術培訓與指導，提高煙農煙葉生產技術。在煙草公司對合作社扶持力度如此大的情況下，導致合作社在發展過程中出現困難時，過多依賴于煙草公司來幫助解決，而不是合作社自身想辦法進行融資來解決資金問題或其他難題，最終難以建立合作社的自主運營意識。

3 完善合作社治理機制的建議

3.1 強化成員大會作用

從成員大會、理事會、監事會召開會議情況來看，合作社形成了以理事會為核心組織的管理模式。但煙農專業合作社是為成員服務、民主管理的組織，應該更注重成員的地位，強化對成員權利的保護。為此，合作社應該強化成員大會的作用，以成員大會為組織結構的核心，通過發揮成員大會的作用來強化合作社的民主管理，有效避免合作社被管理人員所控制，減少“內部人控制”現象發生的概率。

3.2 有效約束理事長的職權

在合作社中由于理事長的職權過大，理事會集體的作用弱化，形成理事長專權現象，合作社成員的利益不能有效保障，不利于理事會的民主決策，違背了理事會作為合作社民主決策機構的初衷。因此，我國合作社的章程應該明確理事長的職權范圍，對理事長的決策權限進行限制，將合作社管理中的重大事項的決策權賦予理事會，而合作社的理事長要按照章程規定，經過成員大會以及理事會授權后才能開展工作。此外，由于存在村干部任職理事長情況，對理事長的職權進行限制，可以有效避免合作社與村干部之間的交叉關系，降低理事長利用職務之便為村組織謀利的風險。

3.3 保障監事會的獨立性

保障監事會的獨立性是監事會發揮作用的關鍵性因素。要保障監事會的獨立性，首先在監事會成員的任用上不能受制于合作社的理事長或其他核心成員，要從合作社成員中通過民主選舉產生，監事會只對成員（代表）大會負責，獨立于理事會及經理層，這樣監事會才可以較好的行使監督權；其次，在權利構造上監事會應平等于理事會，兩機構同屬于成員（代表）大會下的兩個相平行的執行機構，而不是從屬關系，這樣才可以實現不同權力之間的相互制衡。

3.4 健全財務管理制度

煙草公司需要指導以及幫助煙農專業合作社建立健全財務管理制度、會計核算以及信息披露制度。財務管理作為合作社管理的重心，不僅聯系著合作社盈余分配，還聯系著合作社成員與合作社、成員與成員之間的利益關系。因此，合作社需要對財務收支核算方法以及財務報告的內容加以明確，合作社財務人員還要接受煙草部門以及經管站提供的業務培訓，保證合作社的財務工作實行獨立的會計核算方法，實行資金的專款專用；對于合作社內外部獲得的資金，要嚴格披露來源以及用處；年度財務審計工作要由有法定資質資格的機構進行，并出具審計報告，審計報告必須告知合作社全體成員，以保障成員的知情權、監督權等，切實保障成員的利益不受侵害。

3.5 建立金融貸款保護制度

合作社的資金來源少，為了有效避免農村金融機構因資金安全考慮而對合作社的貸款請求出現“惜貸”與“畏貸”現象，致使合作社無法繼續運營情況的發生，國家可以為合作社建立金融貸款保護制度，在合作社出現資金難題而運營無法繼續時，對于合作社的貸款申請農村金融機構必須接受，并且盡快將資金落實到位。但在金融貸款保護制度之下，國家對于合作社申請貸款要求必須加以規定，在執行中必須嚴格按照規定進行，以免出現合作社假造申請材料而套用資金。

綜上所述，煙農專業合作社的治理機制問題是確保合作社正常運行的基礎，不僅如此，還是促進農村經濟發展與實現新農村建設的動力，這就需要堅持在不斷探索中尋求最佳的解決方案，提高合作社內部凝聚力，建立完善的治理機制，使合作社管理更加透明、民主。

[1] 張滿林．農民專業合作社治理機制問題研究．渤海大學學報（哲學社會科學版），2010，（3）：110～119

[2] Bourgeon，S．O．Rethinking incentives problems in cooperative organization．Journal of Socio-Economics，2004，33（4）：383～393

[3] 尹朝先，王飛，肖鵬，等．煙農專業合作社建設中存在的主要問題與對策．陜西農業科學，2013，（6）：211～212

[4] 安永景．廣西農民專業合作社治理結構研究．廣西大學，2011，31～35

[5] 唐亞，鄧軍蓉．湖北省農民專業合作社治理結構現狀與對策—基于23家合作社的調查．長江大學學報（自科版），2013，（17）：85～88

[6] 羅靜，柯油松，謝俊喜，等．加強煙農專業合作社建設與管理的思考．江西農業學報，2014，（6）：132～134

[7] 夏春萍，何嘉欣．我國農民專業合作社治理結構優化分析．東南學術，2012，（4）：29～35

中國煙草總公司湖南省公司科技計劃重點項目“湖南省煙農專業合作社運行機制與績效評價體系研究及應用”（14-15ZDBa08）；新型農民專業合作社內生發展機制與組織績效研究（14k050）；湖南農業大學大學生科技創新基金項目“農民專業合作社帶頭人勝任力的評價研究——基于模糊綜合評價法”（2016KCSK17）；湖南省社科基金青年項目“政策扶持對湖南省農民專業合作社績效影響研究”（16YBA193）