河南科技管理向創新治理轉變的制約因素與對策

文/何澤軍 孫妍

河南科技管理向創新治理轉變的制約因素與對策

文/何澤軍 孫妍

當前，河南現代創新體系日益完善，整體創新水平實現了跨越發展，向創新型省份建設邁出了堅實步伐，對創新管理能力也提出了新的更高的要求。

一、河南科技管理向創新治理轉變的主要內容

（一）變管理科技為管理創新

傳統科技管理注重科學與技術成果的產出，并不注重成果的經濟價值實現，管理的對象主要是高校科研機構；創新管理更注重科學與技術成果的轉化，注重成果的市場價值實現，管理的對象主要是創新型企業。由科技管理向創新管理轉變是管理側重點與管理對象的轉變，不僅迎合了當前河南由投資驅動向創新驅動轉變的現實背景，也契合了河南建設創新型省份與鄭洛新國家自主創新示范區的主觀訴求。

（二）變單一管制為多元協商

傳統的科技管理把政府作為唯一或主要的管理者，通過科技計劃調節分配科技資源；創新治理中政府雖然仍是創新事務重要的參與者，但不再是唯一或主要參與者，企業、科研機構、大學甚至中介機構等都是創新的重要參與者。由單一管制向多元協商轉變，克服了傳統科技管理中創新主體積極性不足的弊病，適應了創新日益復雜化的發展趨勢。

（三）變行政控制為依法治理

科技管理的核心理念是控制，是政府管控機制而非市場機制決定科技資源分配；創新治理的核心理念是協調，是多元創新主體運用市場機制充分協商決定創新資源配置，尋求資源利用最大化。隨著我國市場經濟體制日臻完善，市場機制越來越發揮資源配置的決定性作用。但市場經濟也是法治經濟，要求政府健全各種規章制度并嚴格執法，要求社會各主體包括政府自身依法施為，協商共進。

（四）變全能管理為有限服務

政府將放棄原來全面具體的管控模式，轉而只在有限領域提供優質公共服務。減少審批事項、簡化審批流程，擴大創新主體自主權，促進民間社會中介組織承擔更多服務功能，是政府向有限服務轉變的應有舉措。只有政府職能的徹底變革，才能為創新治理提供持續發展完善的良好土壤。

二、河南科技管理向創新治理轉變的制約因素

（一）觀念上的制約

一是混淆創新與科學、技術概念的差別。一般說來，科學更側重知識的探索，技術更側重知識的運用，而創新更側重于知識與技術的市場價值實現。一些地方科技管理部門不能很好地區分三者之間的差異，經常用管理科學與技術的手段來管理創新，造成觀念上對科技管理與創新治理認識不清。二是對創新體系的理解比較片面。現代技術創新已經不是簡單的技術推動型或需求拉動型的“線性模式”，而是一體化或系統化的“網絡模式”。同時，創新是一個復雜的開放系統，對創新的管理或治理實際上是對創新系統的管理或治理。三是對創新治理的概念認識不足。創新治理體系內包含眾多治理主體，治理內容為創新體系，治理手段多樣化，更多強調民主協商、公開透明。當前一些政府部門對創新治理的錯誤解讀割裂了創新治理體系的內涵，不利于創新治理實踐活動的開展。

（二）體制上的制約

一是缺乏重大決策的領導機構。創新管理或治理絕不僅僅是科技部門的職責，還涉及發改委、財政廳、教育廳、工信廳等政府相關部門，涉及區域創新體系的眾多主體。一個超部門、跨領域的領導機構對于統籌創新決策與執行大有裨益。二是缺乏統籌協調的執行機構。現行科技創新管理部門的職能是制定創新計劃與政策、執行上級部門或政府下派的任務。受職能部門本位主義的局限，科技廳、科技局在執行政策時無權協調其他同級別部門機構。這種體制上的協調機構缺失造成創新治理的多元參與、民主協調比較困難。三是政府與市場的職能邊界模糊。由于我國仍處于計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，政府與市場的邊界并不清晰，政府行政主導地位在較大程度上支配著工作的開展，政府職能邊界不清不僅會導致政府與市場雙失靈，還會限制創新主體積極性的發揮。

（三）機制上的制約

一是協調溝通機制不健全。現行條塊分割管理體制以及部門本位主義的存在限制了科技創新相關管理部門之間的協調溝通。同時，區域創新體系不同主體之間分割現象比較突出，高校與科研院所的關注點在科學技術研發，企業關注點在產品創新，研發和經濟之間沒有形成系統化的運行機制。二是監督約束機制不健全。現行地方科技管理部門內部較少設置專門的監督機構，紀委只是對工作中的紀律遵守狀況進行監督，而較少針對專業性較強的具體工作。再加上外部監督力量也相對薄弱，導致創新治理的依法實施存在問題。三是管理的科學規范程度不足。創新治理要求各類創新主體依法施為，正確恰當履行自己的權力與責任。河南創新管理過程還存在一些制度不完善、沒有嚴格遵照執行等問題。

三、河南科技管理向創新治理轉變的對策建議

（一）加強學習，樹立創新治理理念

理念是行為的先導，轉變科技管理觀念必須加強學習。一要加強系統理論學習，變“局部觀”為“整體觀”。明確創新系統的整體性和創新治理的協同性，激發系統主體的積極性，從創新鏈、產業鏈、資金鏈、人才鏈、服務鏈融合發展方面綜合考慮科技創新政策的制定與實施。二要加強創新理論學習，變“科技觀”為“創新觀”。深刻認識創新的豐富內涵，把握創新的重點與難點，深刻認識創新發展規律，結合區域自身創新發展特征，制定切實有效的創新治理方略與政策措施。三要加強管理知識學習，變“管理觀”為“服務觀”。變主導為引導，引導創新主體圍繞區域整體創新目標而奮斗，變管理為服務，在政府職能范圍內提供高效的公共服務支持，建立親民和諧的服務型政府，為創新主體營造良好的創新創業氛圍。

（二）深化改革，構建創新治理體制

體制是行為的框架，構建創新治理體制必須深化改革。通過深化改革，建立一個高效的創新治理體系，推動治理能力現代化。一要明確政府創新治理的角色。明確界定政府與市場的職能邊界，嚴格按照職能范圍約束自身行為，不參與或干預創新主體的創新活動，致力于為創新主體提供良好的公共服務，營造公平競爭的創新環境，擔當起市場失靈調控者的角色。二要建設高層次決策統籌機構。完善政府統籌協調和決策咨詢機制，構建各部門科技創新的協調長效機制，形成定期會議和意見反饋機制，對事關河南科技創新戰略性的重大問題協商并制定方案。三要建立高效協同的執行機構。以整體性治理理論為指導，以大數據互聯網技術手段為依托，建立與創新管理相關的部門之間協同管理的溝通機構與聯系機制，保證政府與創新主體之間的溝通有序有效。

（三）深入探索，完善創新治理機制

機制是行為的準則，完善創新治理機制必須深入探索其中的運行規律。加強對區域創新體系運行規律進行探索，建立與之對應的政府創新治理機制體系。一要完善協調協同機制。構建明晰的創新主體權利歸屬和利益分配機制，強化創新主體間的深度互動，完善創新資源的開放共享機制、對外溝通合作管理機制，構建跨領域、跨部門的協調配合機制。二要健全監督約束機制，合理設置工作目標，建立目標責任制，健全內部問責制度，深入推進行政審批制度改革，加強外部監督約束，完善向上級部門的匯報制度，完善審計制度、信息公開制度、信訪接待制度。強化糾錯整改的檢查制度建設。三要完善評價獎勵機制，變革評價內容體系，建立以成果化、商品化、產業化為主的評價指標體系。改進科技成果評價辦法，規范評價程序，建立評審專家責任制度和信息公開制度，建立科技創新成果基本信息的社會公開制度。

【本文系河南省政府決策招標課題“推進河南政府職能由科技管理向創新治理轉變的對策研究”（2016B282）的階段性成果】

（作者單位：河南農業大學）