國企改革須做好四個方面的“結合”

□謝魯江

國企改革須做好四個方面的“結合”

□謝魯江

在中國當代的各項改革中，幾乎可以說，沒有哪一方面的改革，像國企改革這樣，引發如此廣泛、深入、持久、激烈的關注和爭論。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2015年8月中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》，指出了國企進一步深化改革的立場、方向及舉措，國有企業改革將進入新的攻堅期。

2016年7月4日，習近平總書記再次對國企改革作出重要指示：國有企業是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯做強做優做大，不斷增強活力、影響力、抗風險能力，實現國有資產保值增值。要堅定不移地深化國有企業改革，著力創新體制機制，加快建立現代企業制度，發揮國有企業各類人才的積極性、主動性、創造性，激發各類要素活力。要按照創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念要求，推進結構調整、創新發展、布局優化，使國有企業在供給側結構性改革中發揮帶動作用。要加強監管，堅決防止國有資產流失。要堅持黨要管黨、從嚴治黨，加強和改進黨對國有企業的領導，充分發揮黨組織的政治核心作用。各級黨委和政府要牢記搞好國有企業、發展壯大國有經濟的重大責任，加強對國有企業改革的組織領導，盡快在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得新成效。

從中央關于國企改革的基本精神來看，進一步推進國企改革，必須在做好“結合”命題上下大功夫。

公有制與市場經濟的結合

根據傳統認識，資本主義制度實行私有制市場經濟，社會主義制度實行公有制計劃經濟。中國特色的社會主義市場經濟，則是一種包括公有制的市場經濟。這是一種前所未有的制度安排。這一制度安排的本質、核心就是要實現公有制經濟與市場經濟的結合。這一點是社會主義市場經濟這一制度安排的最為根本的制度規定性，同時也是國企改革所要完成的作為根本的制度使命，制度命題。

國有企業是實現公有制與市場經濟體制結合的現實組織載體。隨著國有企業市場化程度的不斷加深和擴大，這種結合的深度、廣度和要求也越來越復雜和現實。具體來說，國有企業在推進公有制與市場經濟體制結合上，至少要解決三個層面的問題:

第一個層面是要素層面的結合。在市場經濟條件下，各種生產要素都進入各種市場體系中，形成市場化的流動和配置狀態。公有制與市場經濟的結合，首先就表現為公有制經濟的發展，包括國有企業、集體企業、合作制企業等的發展，大多要依賴從市場上獲取各種資源、各種生產要素。從生產要素的使用和配置上，都有大量的改革任務需要完成，有急迫而廣泛的制度需求。像現在提倡的要素分配理論和政策，以股權激勵、職工持股等為重要訴求的混合所有制改革，年薪制、績效薪酬等要素價格確定方式，“不求所有，但求所用”的用人機制改革，市場化、國際化的人力資本使用方式等等，都反映在要素層面。

第二個層面則是法人治理結構層面的結合。多元化投資主體的進入和退出，市場競爭、尤其是國際化競爭對企業治理架構和決策機制的更高的要求，企業家、職業經理人和專家團隊在企業治理和發展中地位的日益提高，這些市場化的因素都深刻影響著國有企業法人治理結構完善的方向和方式。這些變化也要求國有企業在法人治理結構層面，在如何進一步推動公有制與市場經濟結合上，不斷要有新的改革思路和改革嘗試。

第三個層面就是在公有制經濟運行層面的結合。國有企業不僅僅是國有資產的“守夜人”。國有企業的根本任務是在激烈的市場競爭、國際化競爭中把國有經濟做大做優做強。因而，在激烈的市場競爭中如何發展壯大國有經濟、公有制經濟，是國企改革和發展中必須時刻面對和伴隨著的基本命題。國有企業的改革發展思路要向此聚焦。

黨的領導與現代企業制度的結合

國有企業加強黨的領導，首要的訴求是體現其政治保障和政治優勢。因而，在國有企業的治理中，就有一個重要的“結合”命題，即黨的領導與現代企業制度（其核心是法人治理結構）的結合問題。在做好這一命題方面，在理論認識和改革實踐中必須解決好以下幾個方面的結合問題:

一是如何把黨組織的作用與企業生產經營活動合理結合的問題。企業的生產經營活動有其內在的規律性和節奏性。黨組織的作用要有機地融入企業生產經營活動中，這樣才能發揮“1+1＞2”的作用。

二是黨組織在企業決策中的政治責任與企業決策的經濟責任、法律責任的結合問題。企業的決策是有其經濟責任和法律責任的，黨組織擔負或參與企業決策則更為強調政治領導和政治保障作用，突出強調的是政治責任。在企業治理制度安排、企業決策程序安排、授權及追責機制安排上，如何有效地把這兩方面的責任有機結合起來，是國企改革新的任務。

三是積極探索黨的領導在國有企業中的新的實現形式。我國在推進公有制與市場經濟體制結合的改革過程中，一個重大的理論和實踐創新，就是積極探索公有制的多種實現形式。這一探索把堅持公有制這一本質性的制度規定性，與公有制經濟、國有企業在市場經濟體制下運行的現實性，合理地、有機地結合在一起，實現了堅持原則與推動發展的統一。在堅持國有企業黨的領導這一命題上，可以積極借鑒公有制改革的這一成功經驗，創新性地探索黨對國有企業領導的新的實現形式。

國有資本與社會資本的結合

在國有企業中積極推進混合所有制改革，是新一輪國有企業改革中的重頭戲。積極推進新一輪混改與前一輪混改的不同在哪里？首先就在于：新一輪混改目的應聚焦于強化和放大國有資本、公有資本功能，積極推動公有資本和非公資本、國有資本與社會資本的合作。這是公有制與市場經濟體制結合這一根本命題所帶來的又一重要子命題，也是我國社會主義初級階段基本經濟制度在企業層面、微觀層面的具體體現。

在市場經濟條件下，各種資本（包括公有資本和非公資本、國有資本和社會資本）都在市場運行范圍內，都借助于市場機制來配置資本，也都被市場機制所調節和配置。公有資本和非公資本之間的競爭、合作，是社會主義市場經濟的題中應有之義，是社會常態。所以，做好公有資本與非公資本、國有資本與社會資本的結合，也就成為國有企業改革和發展中長期面對的命題。

如果說國企第一輪混改，主要意義在于推動企業改制，那么新一輪的國企混改，應該集中于如何有效強化和放大國有資本功能這一焦點上。在國企內部多元化所有權主體基本形成后，現在國企經營機制不活、發展功能不強的問題及體制制約的因素仍然較為突出。究其原因，在于國企進一步的改革，沒有聚焦于大力強化和充分釋放國有資本的功能上。國有企業完成構建現代企業制度的改革任務后，在企業組織形式和體制架構上，實際上為國有資本的運行已經搭建起了一個組織和體制平臺。新一輪混改是為了國有資本進一步構建起開放的、動態的資本運行體制和機制。

在市場經濟體制下，國有資本的經營和擴張，必然不斷走向開放，向其他社會資本開放，向市場競爭開放，向國際競爭開放。因而，新一輪混改，是體現國有資本進一步開放的姿態。第一輪混改是突出了不同所有制主體的相互結合。而新一輪混改則是體現國有資本和社會資本的相互結合，通過這種結合，放大國有資本的功能，同時也為社會資本進入國有經濟傳統領域打開大門。第一輪混改主要是國有企業內部圍繞轉制的改革。而新一輪混改，是國有資本面向企業外部，面向社會資本，謀求企業發展和資本集中、重組、擴張的改革。因而，新一輪混改不應過于集中于企業內部資產怎么擺布，而是要強調資本面向市場競爭、面向結構調整，怎樣有效整合、擴張的改革。

改革頂層設計與基層創新的結合

在制度變遷過程中，政府是主要的制度供給者，社會對各種制度的需求，在合法的前提下，往往是由政府供給的。在國有企業改革過程中，政府毫無疑問也是主要的制度供給者。政府的制度供給，突出地體現在對制度的頂層設計上。同時，政府還掌握著對制度變革合法性、合理性的認可和保護職能。政府還是保證國有企業改革有序推進的必要力量。在我國當前及今后的國有企業改革中，政府還需要擔負大量復雜的協調任務及承擔改革社會成本的任務。因此，政府作為國有企業改革的主要制度供給者，其頂層設計職能，不僅僅體現在提供改革設計藍圖和路線圖上，不僅僅體現在設計者方面，還體現在改革的領導者、推動者、協調者、保護者、成本承擔者的職能上。總之，在推動國有企業改革上，頂層設計是必需的。

國有企業作為市場經濟體制下的獨立法人主體，也有著自我制度供給的能力、需要和權利。每一個企業所處的市場環境、產業環境不同，面臨的發展任務、發展態勢不同，企業的歷史沿革、內外部情況不同，改革重點、難點不同，改革可資利用的資源和可行的操作方式不同，其所需要的制度也會有著千差萬別的不同。因此，國有企業改革也有因地、因時、因企而推進的需要。所以，國企改革中，需要為基層對改革的創新探索留下操作空間，為企業的自我制度供給提供合法性支持和合理性空間。

由此，在推進國有企業改革過程中，做好改革頂層設計與基層探索創新的結合，是非常有必要的。做好這種結合，一方面可以有效避免單純依賴頂層設計容易造成的一些不良后果，如“一刀切”問題，改革舉措難以落地的問題，改革措施的內容或出臺時機與企業發展的實際情況和需要不吻合、不合拍的問題，全局性、宏觀性問題與企業個別性、微觀性問題難以統籌銜接問題等等。另一方面，也可以有效地避免企業在改革中過于自行其是，規范性、協同性差，后續問題多，動輒陷入違規陷阱，自我制度供給能力薄弱等問題，從而有助于強化國有企業改革中的上下溝通和協調，使國有企業改革得到更為扎實、切實的推進。

（作者系中央黨校經濟學部發展教研室主任）