數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的我國出版產(chǎn)業(yè)政策制定過程分析

趙禮壽

摘 要 數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，制定我國出版產(chǎn)業(yè)政策之前有必要詳細了解出版產(chǎn)業(yè)的宏觀發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展情況，從議程設(shè)置和制定流程兩個過程出發(fā)，科學(xué)客觀反映產(chǎn)業(yè)需求，滿足我國出版產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標。

關(guān)鍵詞 出版產(chǎn)業(yè) 政策制定 過程分析

中圖分類號：G23 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2017.10.067

Abstract Digital transformation background， the Government to develop China's publishing industry policy before the need to understand the publishing industry's macro-development environment and internal development. The government should proceed from the agenda and set up the process of the two processes. Policy to reflect the objective needs of the industry in order to meet the digital publishing industry in China's digital transformation goals.

Keywords publishing industry ； policy development ；process analysis

數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，我國出版產(chǎn)業(yè)政策制定過程具體來看分為兩大過程，一是出版產(chǎn)業(yè)政策議程設(shè)置；二是出版產(chǎn)業(yè)政策具體的制定流程。政策制定需要科學(xué)客觀反映產(chǎn)業(yè)需求，才能滿足產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標。

1 出版產(chǎn)業(yè)政策議程設(shè)置

所謂出版產(chǎn)業(yè)政策問題的政治過程，就是出版產(chǎn)業(yè)政策的主體選擇某個或某幾個政策問題作為亟需解決的過程。

出版產(chǎn)業(yè)政策議程分為系統(tǒng)議程與正式議程：系統(tǒng)議程是由不同層次的公眾群體代表的社會權(quán)力系統(tǒng)所關(guān)注的出版產(chǎn)業(yè)政策議程；正式議程是執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的由政府代表的公共權(quán)力系統(tǒng)所關(guān)注的政策議程。過程還可以細分為：界定問題的議程，即通過討論，慎重確定政策問題；規(guī)劃議程，主要是討論需要優(yōu)先解決的政策項目；議價議程，政策關(guān)系人就價值標準與利益進行討價還價的爭論；循環(huán)議程，不斷地接受科學(xué)評估和利益修正。①比如圖書盜版問題，大眾都已經(jīng)意識到了它對社會的危害，并且通過媒體、座談等方式表達了對圖書盜版問題的關(guān)注，提出了相關(guān)的解決辦法，這就是出版產(chǎn)業(yè)政策的系統(tǒng)議程；如果政府開始采取具體的措施將治理盜版問題納入了議程，那就是出版產(chǎn)業(yè)政策的正式議程。

根據(jù)政府在議程中的積極程度，將政府的角色分為消極型和積極型：消極型政府雖有政府和大眾的溝通渠道，但是他們不主動去發(fā)現(xiàn)問題，讓大眾自行界定問題，組織資源，設(shè)立目標，去尋求將數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中出版產(chǎn)業(yè)所遇到的問題反映給出版產(chǎn)業(yè)政策主體的途徑；積極型政府擔(dān)任更加主動的角色，幫助大眾界定和表達問題，使得政府和大眾之間的溝通渠道更加暢通，讓政府能更容易發(fā)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中出版產(chǎn)業(yè)所遇到的問題。

2 出版產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的制定流程

出版產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的制定流程可以從宏觀層面和微觀層面兩個方面來看。從宏觀層面，經(jīng)過對出版產(chǎn)業(yè)政策環(huán)境的分析，其中產(chǎn)生的各種因素，比如政策資源、政策主體行為等，開始進入到政策制定過程系統(tǒng)中，這個進入過程也是一個價值分配的判斷過程，是認可還是否定現(xiàn)有價值分配的過程。

從微觀層面上看，出版產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃的制定流程包括政策問題的診斷或政策問題的界定與確認、確立政策目標、擬定政策方案、政策決定等實際過程，這些過程是往復(fù)循環(huán)的。微觀角度的政策規(guī)劃流程是相當(dāng)復(fù)雜的，它包含著一連串的小循環(huán)，是一個由多次反復(fù)循環(huán)構(gòu)成的復(fù)雜過程。因為在這個流程中，政策主體會多次地診斷政策問題，反復(fù)地推敲政策目標。比如新聞出版總署頒布《新聞出版業(yè)“十二五”時期發(fā)展規(guī)劃》就是在分析我國整體十二五時期發(fā)展總體目標和我國新聞出版業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)之上，開始規(guī)劃的，形成初稿后，新聞出版總署以征求意見稿的形式下發(fā)到新聞出版業(yè)各個單位，然后將意見反饋到新聞出版總署，再對其發(fā)展規(guī)劃修改。

2.1 出版產(chǎn)業(yè)政策目標的確定

正如上所述，出版產(chǎn)業(yè)政策過程是一個環(huán)環(huán)相扣的過程，出版產(chǎn)業(yè)政策問題規(guī)定了政策目標的方向，目標方向又限制著政策方案的具體內(nèi)容。所以要制定合理的出版產(chǎn)業(yè)政策方案，目標要明確而合理。當(dāng)前我國出版產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個重要目標就是數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

在目標確立的過程中，影響因素是應(yīng)該仔細分析的。具體有如下主要因素：一是前期政策實施的情況，因為出版產(chǎn)業(yè)政策是連續(xù)的，先行政策或先前政策實施的結(jié)果是確定后續(xù)政策要達到目標的一個依據(jù)；二是出版產(chǎn)業(yè)政策可利用的資源，因為資源是出版產(chǎn)業(yè)政策的基本保障，是政策目標選擇的基礎(chǔ)；三是出版產(chǎn)業(yè)政策制定主體的風(fēng)險態(tài)度，態(tài)度決定了目標的風(fēng)險形態(tài)，具體有穩(wěn)健的目標和有風(fēng)險的目標；四是出版產(chǎn)業(yè)政策制定時的社會總體宏觀情況，包括政治因素、經(jīng)濟因素、技術(shù)因素等。

在目標確立的過程中，還要考慮內(nèi)部結(jié)構(gòu)性問題。因為出版產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生于社會公共問題，包含了多方的利益矛盾，這些利益矛盾決定了政策目標不是單一的，而是多目標組合而成的體系。從縱向上說，目標體系包含了多個子目標，只有下一層次的子目標得到實現(xiàn)，上一層次的子目標才能實現(xiàn)，具體可以細分為長期目標、中期目標、短期目標；最低目標、中等目標、最高目標等。從橫向來考察，政策目標有顯性與隱性之分，顯性即政策目標要明確，隱形即政策目標要有一定的預(yù)留空間來應(yīng)對實施過程中的不確定性。endprint

2.2 出版產(chǎn)業(yè)政策的方案設(shè)計

出版產(chǎn)業(yè)政策的方案形成過程中，首先是政策各個利益相關(guān)方要達成共識，只有這樣，政策最終才能出臺。達成共識有三種具體的形式：一是交換，政策決策過程的結(jié)果就是要形成一定的規(guī)則，從而使公眾利益得到平衡，在這個過程中，交換是主要手段與形式，具體表現(xiàn)為決策中兩個或兩個以上的決策者彼此調(diào)整立場和態(tài)度，以適應(yīng)對方的某種利益需要，從而達成使各方都獲得利益的協(xié)議行為；二是說服，指某一個決策主體以另一個決策主體為對象，試圖證明自己在選擇某一政策方案上所采取的立場，從而要求對方給予理解和支持的行為；三是強制，是某些決策者利用手中控制的權(quán)力、物質(zhì)及其他優(yōu)勢，在選擇政策方案時，迫使與自己利益不一致的決策者放棄原先所持的價值、立場、態(tài)度的行為。

達成共識之后，要開始對出版產(chǎn)業(yè)政策方案進行進一步的細化設(shè)計。其中要注意幾個原則：一是方案的完備性，只有解決方案是完備的，才有解決問題的基礎(chǔ)；二是方案的創(chuàng)新性，就是要有新的思路、辦法去解決出現(xiàn)的問題；三是方案的可操作性，方案再好，缺乏實際的可操作性，也是行不通的。

2.3 出版產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行

在經(jīng)過出版產(chǎn)業(yè)政策的制定階段后，出版產(chǎn)業(yè)政策開始進入執(zhí)行階段，即將一種政策付諸實施的各項活動，具體來說，就是負責(zé)執(zhí)行的公共機關(guān)利用社會資源，化解社會矛盾，實現(xiàn)政策目標的過程。學(xué)界對這一階段的研究非常重視，研究模式有很多，總結(jié)之后有三類：一是自上而下的分析模式，即從公共權(quán)力的中心開始，融合資源因素和環(huán)境因素，層層往下遞推，實施出版產(chǎn)業(yè)政策；二是自下而上的模式，主要是產(chǎn)生于對自上而下的分析模式的批評，認為該模式忽略了底層執(zhí)行者的意見，所以自下而上的研究模式修正了這一缺陷，將底層執(zhí)行者對社會公共問題的意見作為政策執(zhí)行的開始；三是兩者的結(jié)合，構(gòu)造一個循環(huán)結(jié)構(gòu)的出版產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行模式。在此階段，決策層做出決策后，出版產(chǎn)業(yè)政策開始執(zhí)行，中間融合了多方因素，實施后的結(jié)果會反饋到?jīng)Q策層，然后影響到下一步的出版產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行。②為深入了解出版產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行，有必要深入了解出版產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的性質(zhì)和影響因素。

2.4 出版產(chǎn)業(yè)政策的評估

出版產(chǎn)業(yè)政策無論大小，一旦制定和執(zhí)行之后，因為利用了一定的社會公共資源，所以公眾有必要知道出版產(chǎn)業(yè)政策的合理性與有效性，這個必要的過程就是出版產(chǎn)業(yè)政策的評估。出版產(chǎn)業(yè)政策的評估就是基于系統(tǒng)和客觀資料收集與分析，來判斷出版產(chǎn)業(yè)政策投入、產(chǎn)出、效率與影響的過程，從而為出版產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整提供科學(xué)的依據(jù)。

出版產(chǎn)業(yè)政策評估過程包括出版產(chǎn)業(yè)政策評估準備、實施和總結(jié)三個步驟。

準備階段首先是確立評估對象，有四類出版產(chǎn)業(yè)政策可以作為評估的對象，具體有正在執(zhí)行的較為成熟的政策、實施效果與環(huán)境變化之間有明顯因果關(guān)系的政策、評估的結(jié)論有代表性并有推廣價值的政策、負面效應(yīng)突出的政策等。然后是制定評估方案，具體包括五個因素即評估主體、評估對象、評估目的、評估標準、評估方法。最后是組織和設(shè)備準備，具體包括成立評估機構(gòu)，選擇評估人員，提供相關(guān)的物資準備。

實施階段是對收集到的出版產(chǎn)業(yè)政策實施信息進行整理，可以采用座談、問卷等多種調(diào)查方法，要求數(shù)據(jù)是系統(tǒng)的、精細的和準確的。然后對信息進行統(tǒng)計分析，要對評估信息進行定性和定量的分析。定性分析時，要將信息分成充分肯定、基本肯定、部分否定、基本否定四個級別；定量分析時，要把信息分解成多個單項指標，并對每個單項在綜合指標體系中的權(quán)重作出合理規(guī)定。無論定性還是定量分析，都要運用科學(xué)的評估方法。

總結(jié)階段主要包含兩項工作內(nèi)容：一是提交總體出版產(chǎn)業(yè)政策評估報告，包括對政策的制定與實施進行總體的評價和對政策的調(diào)整提出建議；二是對出版產(chǎn)業(yè)政策評估活動作出整體總結(jié)，包括對評估結(jié)構(gòu)的效率、資金使用的效率、評估過程設(shè)置的合理程度等進行總結(jié)。

2.5 出版產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整

出版產(chǎn)業(yè)政策評估之后，對于出版產(chǎn)業(yè)政策的整體實施效率有了明確的認識，應(yīng)該對出版產(chǎn)業(yè)政策進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整：一是對于評估結(jié)果好的政策，需要進行維持；二是對于評估結(jié)果一般，其中有許多需要改進的建議的政策，需要對其進行修正；三是對于評估結(jié)果很差的出版產(chǎn)業(yè)政策，需要終止其運作。

3 總結(jié)

數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，制定我國出版產(chǎn)業(yè)政策之前有必要詳細了解出版產(chǎn)業(yè)的宏觀發(fā)展環(huán)境和內(nèi)部發(fā)展情況，從議程設(shè)置和制定流程兩個過程出發(fā)，科學(xué)客觀反映產(chǎn)業(yè)需求，滿足我國出版產(chǎn)業(yè)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標。

€L艽宋幕竦？014年教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目“數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的我國出版產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容與績效研究”（14YJCZH219）支持；此文系2014年浙江省社科聯(lián)年度課題“數(shù)字背景下出版產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的政策內(nèi)容研究”（2014N003）階段性成果

注釋

① 林水波，張世賢.出版產(chǎn)業(yè)政策[M].臺北：五南圖書出版股份有限公司，2006：104-107.

② 小約瑟夫·斯圖爾特，戴維·M·赫奇，詹姆斯·P·萊特斯.出版產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)論[M].韓紅，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2011：98-103.endprint