國外的行政監(jiān)察專員制度

翟慧杰+++陳傯

行政監(jiān)察專員制度是權(quán)利救濟、保護(hù)公民權(quán)利的一種非司法化的手段，有人稱它為“第四權(quán)力機構(gòu)”。其發(fā)源于19世紀(jì)的瑞典，北歐國家最先引入，后來傳到了西歐、亞非拉等其他國家和地區(qū)。行政監(jiān)察專員制度是由憲法規(guī)定的，根據(jù)公眾對政府部門違法行政和不當(dāng)行政的申訴，不受任何黨派政治影響進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，保護(hù)和推進(jìn)公民的合法權(quán)益及自由。監(jiān)察專員有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、批評、建議和公布結(jié)果，但是不能直接推翻行政機關(guān)的決定。目的主要是運用一些非正式的程序、救濟手段來彌補議會監(jiān)督、行政監(jiān)督等的缺陷。

行政監(jiān)察專員制度的合法性源泉

監(jiān)察專員制度的合法性源泉首要來自于權(quán)威法律法規(guī)的認(rèn)可。監(jiān)察專員的權(quán)責(zé)和地位非常特殊，通常是由憲法規(guī)定、專門法調(diào)整、立法機關(guān)任命，地位獨立且重要。大部分國家一般都在憲法中加以明確規(guī)定，并頒布專門法規(guī)細(xì)則具體規(guī)定監(jiān)察專員的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)限等，如丹麥依據(jù)1953年憲法的規(guī)定，于1954年頒布了《議會監(jiān)察專員法》，并設(shè)立了議會行政監(jiān)察專員辦公室。有些國家雖然沒有在憲法中對其進(jìn)行規(guī)定，一般也制定了規(guī)范該制度的基本法律，如英國1967年通過《議會行政專員法》，設(shè)立了行政監(jiān)察專員。

行政監(jiān)察專員的獨立性概描

行政監(jiān)察專員的獨立性體現(xiàn)在其選舉產(chǎn)生與任免過程的獨立、職權(quán)行使的獨立和經(jīng)費物資保障的獨立。

監(jiān)察專員產(chǎn)生、任免的權(quán)威性和權(quán)利待遇的法制保障。一般而言，行政監(jiān)察專員由本國議會選舉產(chǎn)生，個別國家由權(quán)威的國家機構(gòu)或行政機關(guān)首長直接任命，具有一定任期，享有很高的權(quán)威性，人身權(quán)利和待遇得到專門保障。行政監(jiān)察專員組織一般設(shè)置一名首席監(jiān)察專員，并配有幾十名工作人員。首席行政監(jiān)察專員通常享有很高的地位和威望，在一些國家中，甚至已經(jīng)躋身國家領(lǐng)導(dǎo)層前列。較高的待遇使他們不為經(jīng)濟上的事情所憂慮，能夠全身心地投入到監(jiān)察工作中。

行政監(jiān)察機構(gòu)的經(jīng)費預(yù)算、人員編制等由議會單獨審批，以免受行政機關(guān)及有關(guān)部門的制約和支配，行政監(jiān)察專員在行使職責(zé)過程中具有很強的獨立性。行政監(jiān)察專員的身份是議會或政府最高行政長官行政監(jiān)察職能職權(quán)的代理行使人，在任期內(nèi)其享有相當(dāng)于法官一樣的工作獨立性，不受其他任何行政機關(guān)的限制，直接對議會或行政首長負(fù)責(zé)。即便議會或首長也只能對其整體的工作情況發(fā)表意見，而不能插手其具體事務(wù)。行政監(jiān)察專員的任免在法律的保護(hù)下，必須經(jīng)過規(guī)定的程序，享有極強的獨立性。

為了保障監(jiān)察專員能夠真正地不受其他因素的影響，各國一般都規(guī)定監(jiān)察專員不得擔(dān)任議員及黨政職務(wù)，不得加入任何公共或社會團體、壓力集團從事兼職。行政監(jiān)察專員必須是無黨派人士，保持政治中立性。

行政監(jiān)察專員監(jiān)察范圍的寬域性

監(jiān)察專員一方面受理公眾對行政機關(guān)或其工作人員在執(zhí)行公共權(quán)力中所出現(xiàn)的不合理、不良行政行為的申訴，另一方面也監(jiān)視法律法令在實施過程中的情況。另外，還可以根據(jù)自己及其下屬工作人員所掌握的線索積極主動地對可能給公民權(quán)益造成不良影響的事件或行為展開調(diào)查。

行政監(jiān)察專員的監(jiān)察對象范圍比較廣泛。瑞典監(jiān)察專員監(jiān)察范圍不僅包括全國性機構(gòu)、地區(qū)性和地方當(dāng)局的行政機關(guān)（軍隊）的行政人員，也包括法官、檢察官，但是不能監(jiān)察內(nèi)閣部長、大法官、聯(lián)邦和地方議會議員、中央銀行董事等，這些都是由議會監(jiān)督。法國的調(diào)解專員受理范圍更為廣泛，不僅包括中央、地方政府機關(guān)以及具有公共服務(wù)職能的其他機關(guān)，還包括鐵路、電力、天然氣等國有企業(yè)。澳大利亞聯(lián)邦監(jiān)察專員制度的監(jiān)督機構(gòu)除對政府各部部長、議會議員、法官等行政人員監(jiān)督外，還監(jiān)督任何企圖使行政人員腐敗或作出不公正決定的非公職人員。德國聯(lián)邦議院請愿委員會有權(quán)管轄針對聯(lián)邦政府及各機關(guān)、聯(lián)邦議會乃至其他憲法機構(gòu)權(quán)限內(nèi)的有關(guān)請愿，同樣不及于法院。德國聯(lián)邦議院請愿委員會對聯(lián)邦議院自身權(quán)限范圍內(nèi)的請愿享有管轄權(quán)。

近年來，行政監(jiān)察專員的監(jiān)察功能范圍不斷拓展。從最初對國家機關(guān)（行政、司法）進(jìn)行監(jiān)督，逐步擴大到社會、公共領(lǐng)域，歐盟國家普遍在金融、勞動人事、消費等領(lǐng)域建立了行政監(jiān)察專員機制。endprint