農業供給側結構性改革的金融支持路徑探析

沈友娣++盧美英++桂婷煒

摘要：金融支持農業供給側改革的著力點是以規模經營戶、農民專業合作社和農業企業為主要形式的新型農業經營主體，受制于信貸條件苛刻、農險覆蓋面狹窄和期貨品種有限等因素，這些經營主體對金融供給的需求難以得到滿足。基于“供給側改革”理念，建議進一步發揮政府在金融供給改革中的推動作用，增強金融供給的動力和活力，推進金融產品的創新，實現農村金融市場供需的新平衡。

關鍵詞：供給側結構改革；金融產品創新；新型農業經營主體；金融支持；農業經濟；農業保險；中介組織；信用擔保體系

中圖分類號： F320.2 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2017）19-0050-03

收稿日期：2016-07-26

基金項目：江蘇省社會科學基金重點項目（編號：15EYA001）。

作者簡介：沈友娣（1967—），女，江蘇鹽城人，博士，教授，主要從事財務管理研究。E-mail：syd@ycit.cn。 近年來，農村經濟在持續快速發展的同時，出現了3個新問題：其一，小農經營成本高，質量難以保證，農產品競爭力不足；其二，受經營水平、托市收儲和供求關系等因素影響，國內主要農產品價格普遍高于國際市場，生產、庫存和進口“三量齊增”；其三，耕地數量、質量下降，面源污染嚴重，資源環境短板凸現。因此，2016年中央一號文件要求推進農業供給側結構性改革，提質增效，實現降成本、去庫存、補短板的目標，亟待金融支持[1]。一些發達國家通過政策金融和市場金融產品的供給，保證農業資金需求，調節農產品的生產結構，成功地推進了農業健康持續發展。美國構建了以政策金融、合作金融、商業金融為基礎的信貸供給體系，滿足了涉農主體信貸需求[2]；建立農作物保險、私營保險為基礎的保險體系，以防范經營風險[3]；發揮期貨市場提前發現價格的功能，調節農產品生產結構，推動以家庭農場為主的農業經營主體成長。日本成立門檻低的合作金融滿足普通農戶一般信貸需求，輔之以政策性金融滿足金額大、期限長、收益低項目的信貸需求[4]；設立政策性農業保險，防范農業經營主體自然風險和市場風險；設立融資再保險，防范經營風險，保障涉農銀行和農戶利益[5]。我國農村信貸供給不足、特色產品較少[6]，須要根據農業經營主體的異質性特征創新金融產品[7]，目前涉農大額長期信貸、目標價格保險、農產品期貨等金融供給不足問題依然存在[8]。那么，引領農業現代化的新力量何在？對金融產品有哪些新需求？在農業供給側結構性改革中，如何優化金融政策和產品，才能實現農村金融供給與需求的新平衡？本試驗就上述問題開展研究。

1 引領我國農業現代化的新力量及其對金融產品的新需求

1.1 引領我國農業現代化的新力量

隨著農業現代化和新型城鎮化的推進，農村剩余勞動力向城鎮和非農產業逐步轉移，土地從家庭聯產承包戶向耕種大戶有償流轉，以規模經營戶（含專業大戶和家庭農場）、農民專業合作社和農業企業為主要形式的新型農業經營主體，已然成為農業現代化的引領力量[9]。

1.1.1 規模經營戶 我國規模經營戶出現于20世紀90年代，隨著土地流轉規模和政府支持力度的加大而得到快速發展。目前經營面積3.33 hm2以上的農戶達到340萬戶，家庭農場87.7萬個，經營耕地0.12億hm2，占全國承包耕地面積的13.4%。該類主體戶均種植面積達11.33 hm2，相當于普通農戶的22.9倍，既為農業機械化和農業科技的投入創造了可能，又引導著普通家庭承包戶向集約化、專業化、規模化經營方向發展。

1.1.2 農民專業合作社 我國以家庭承包經營為基礎的農民專業合作社萌芽于20世紀80年代末，在2007年《農民專業合作社法》頒布后步入快速發展階段。目前全國依法注冊的農民專業合作社達153萬家，吸引農戶107萬hm2耕地入股，統一經營面積超過0.07億hm2，占承包耕地面積的8%。該類組織突破了單個農戶種養路徑依賴和思維慣性，通過農地、農資、農技等要素入股，開展專業合作，傳導技術和市場信息；統籌購置農機農具，完善基礎設施，聯合眾多農戶實現規模化經營。

1.1.3 農業企業 20世紀90年代末，以訂單農業為代表的農業產業化經營起步，隨后農業企業得到我國政府的大力扶持。2015年底，全國農業企業達35.4萬個，輻射全國47%的農戶。該類主體直接與市場對接，將消費需求明確轉化為農產品種養、加工、銷售決策信息，在推出高品質農產品的同時，通過各種利益鏈接機制，帶動農戶生產調整；且通過改善技術，發展低能高效產品和項目，推進綠色生產，進而使各種優勢生產要素得以積累。

1.2 新型農業經營主體對金融產品的新需求

1.2.1 對信貸產品的新需求

1.2.1.1 較高額度的信貸需求 當前，我國新型農業經營主體處于快速成長期，須在3個期間集中投入資金：一是前期固定投入，用于支付土地流轉費、購置農機農具等；二是生產營運投入，用于原材料、人工薪酬、病蟲害防御等費用支出；三是后期附加投入，用于農產品收購、儲藏和運輸以及深加工等費用支出。以蘇北種植面積3.3 hm2的大棚西瓜為例，西瓜生產周期約為5個月，前期土地流轉費約5萬元，大棚設備25萬元，共須投入30萬元；在生產過程中，育苗費用3.6萬元、農藥化肥費用5萬元、工人費用8萬元，外加水電等其他費用約須投入運營成本20萬元；后期西瓜上市約須支付運輸等銷售費用2萬元。因此，從西瓜生產到上市共須投入52萬元。然而，目前銀行提供的涉農金融產品僅有農戶小額貸款、聯保貸款、短期生產貸款、消費性貸款等，授信規模在5萬～20萬元之間，難以滿足經營主體較高額度的信貸需求。

1.2.1.2 季節性和長期信貸需求 農產品生產的季節性決定了新型農業經營主體在生產、加工和銷售過程中資金需求的季節性。如蘇北水稻種植的資金需求集中于自4月播種育苗至8月收割期間；蘇北糧食收購企業的資金需求主要集中在5月底至7月的小麥收購，以及11月至12月的水稻收購。然而，現有的涉農信貸將貸款期限粗略劃分為短期、中期和長期，涉農主體的季節性需求雖可匹配1年期短期貸款，但要支付需求期以外的利息。此外，為實現規模化經營而進行的土地流轉、農機農具購置、基礎設施完善等方面的投資，回收期相對較長，而銀行涉農長期信貸僅限于3～5年，導致農業經營主體在還款期內資金困難。endprint

1.2.1.3 創新抵押擔保物需求 新型農業經營主體可供抵押的資產大多是農機、農具等，價值較低且不易變現，難以成為有效抵品；而依靠親友關系、鄰里關系等裙帶關系提供的擔保人可供擔保的資產有限，加之農村土地確權工作尚未完成，土地承包權、林權、農產品存貨抵押尚未到位，由利益關聯方、非關聯第三方的擔保尚未全面推廣，新型農業經營主體的融資困境尚未緩解。

1.2.2 對保險產品的新需求

1.2.2.1 擴大農業保險覆蓋區域 新型農業經營主體在規模化、集約化經營中，面臨著自然風險和市場風險，具有較為強烈的農業保險需求。然而，我國農業保險大多為政策性保險，保費實行“層層補貼+倒補貼”聯動機制，由中央和地方共同出資，各省份均有覆蓋。截至2015年底，我國農業保險已承保農作物0.97億hm2，占全國農作物播種面積59%，雖已覆蓋大多數耕地尤其是主要糧食產區，但與發達國家80%覆蓋率相比仍然較低。在風險全覆蓋的情境下，現有農業保險覆蓋面難以全面化解新型農業經營主體的生產經營風險。

1.2.2.2 擴容農業保險品種 新型農業經營主體除保障戰略性農產品供給外，還進行特色化、專業化生產以滿足市場愈加高端個性化的需求，期待相應的農險保駕護航；同時，在現有種植技術背景下，市場風險已經成為影響涉農主體收益的主要風險，新型農業經營主體對目標價格險、市價保障險的需求增強。目前，中央財政補貼險共15種，包括種植類（稻、麥、玉米、棉花等）和養殖類（奶牛牛、生豬、母豬等），以保民生和保安全為目的，對于一些有重要意義的水果、花卉、海水養殖、森林種植等缺乏相應的農險產品；此外，現有農業保險對市場風險缺乏應有的重視，農險產品體系中仍然缺乏保障農產品價格險種。顯然，現有農險品種難以滿足新型農業經營主體對于多樣化、特色化農險的需求。

1.2.2.3 創新保險理賠制度 新型農業經營主體為農產品投保，當面臨所保風險時，期望以合理的賠付率從保險機構盡快獲得相應的賠償，以滿足后續恢復經營之需。但保險公司在理賠時，須要經歷報案、定損、專家審核、二次定損、案件制作并上報等程序，賠付效率低；此外，在確定賠付率時，保險公司的趨利性會擠壓農險產品的賠付金額。以國內專業農險機構安信農險為例，農險產品的賠付率為保費收入的30%～35%，而保險界公認的盈虧臨界點為60%～70%。偏低的賠付率影響了新型農業經營主體投保的積極性。

1.2.3 對期貨產品的新需求

1.2.3.1 多樣化農產品期貨需求 隨著市場化的推進，市場風險對農業收入的影響逐漸增大。期貨所具有的發現價格和套期保值功能，成為穩定新型農業經營主體收入的重要金融工具。目前，在鄭商所、大商所掛牌交易的農產品期貨共有18種，但與美國涵蓋谷物、經濟作物、禽畜產品（生豬、活牛）、林產品（橡膠、木材）等近30多種期貨合約和20多種期權合約相比仍有很大的差距。我國現有期貨合約主要集中于谷物、油料等品種上，對于交易活躍且價格波動幅度大的生豬、活牛等禽畜，大蒜、生姜等經濟作物則缺少相應的品種。

1.2.3.2 創新與期貨市場對接模式 雖然期貨支農力度相對薄弱，但隨著新型農業經營主體素質的提高，“期貨農業”將期貨市場引入農產品生產經營，以期貨市場價格信息為導向，在發現價格以調節生產結構的同時，參與期貨交易實現農產品套期保值的功能逐漸受到重視。當前，新型農業經營主體迫切期望能夠與期貨市場實現有效對接。而現有的對接方式多為“農戶+合作社+龍頭企業+期貨”的河南延津小麥模式、“公司+農戶+訂單+期貨”的吉林四平玉米模式，通過與企業簽訂訂單，帶動農業經營主體間接參與期貨市場。一般認為，只有企業在期貨市場獲得足夠收益，才可能將部分收益反哺給農業經營主體，激發其參與期貨市場的動力。然而，在追求自身利益最大化時，處于優勢地位龍頭企業并不愿意將收益與農業經營主體進行合理分配，使得處于劣勢地位的普通農戶、專業合作社等并沒有真正獲得期貨市場利潤以致違約產生。大商所“千村萬戶”工程吉林四平期貨訂單模式失敗，河南延津模式僅運行1個月，表明新型農業經營主體與期貨市場的對接模式仍待創新。

2 金融支持農業供給側結構性改革的幾個路徑

2.1 增強信貸在農村金融供給中的主導作用

2.1.1 實行多予少取的財稅、貨幣政策，引導金融資源向農村傾斜 “三農”的“強位弱勢”地位[10]決定了農村金融的高成本、高風險和低效益特征，制約了金融機構的“三農”信貸意愿。發達國家通過財政貼息、稅收優惠、差別化存貸利率、下調存款準備金率等手段，引導銀行等信貸機構將更多的資金投向“三農”領域。在財政貼息方面，日本為滿足農業經營主體對長期大額信貸的需求，成立農林漁業金融公庫，農業經營主體可貸款期限可達55年，并一直保持3.5%～3.9%的低利率水平，公庫利息損失則由財政補貼[5]。同時，日本農協比其他銀行提高農民存款利率、降低農民貸款利率各0.1百分點，吸引金融資源向農村傾斜。在稅收優惠方面，日本農協法規規定，農協不用繳納所得稅、營業稅；荷蘭中央財政減免荷蘭合作銀行所有賦稅；美國商業銀行凡涉農貸款占貸款總額25%以上，可享受相關稅收優惠。在貨幣政策上，法國政府對符合政策要求及國家發展規劃的農業貸款，實行低息優惠政策，貸款利率僅為正常貸款利率的50%，貼息部分則由農業部從年度預算中統一撥付[11]；泰國為鼓勵金融機構擴大對農業的投入，中央銀行規定農業合作銀行無須上繳存款準備金。然而，我國僅對西藏等少數民族地區涉農銀行進行利差補貼，且銀行稅負偏重。另外，央行多次下調涉農業務存款準備金率，與大型銀行20%的存款準備金率相比，農商行和農合行15%、13%的存款準備金率雖已較低，但釋放資金規模并不大。因此建議借鑒國外經驗，可以擴大利差補貼范圍，進一步減征稅費，調低涉農業務存款準備金率，減少涉農銀行操作成本，增強金融支農意愿。

2.1.2 實行差別化的監管政策，提高涉農銀行產品創新的積極性 農村金融業務風險與收益的不匹配極大地制約了涉農銀行的可持續發展，所以即使在發達國家，監管當局通常也對涉農金融機構實行較低的資本比例要求，如美聯儲對儲蓄貸款協會的資本比例要求低于一般商業銀行[12]。為提高銀行發展“三農”業務的積極性，建議對銀行“三農”業務與城市業務實施差異化監管。一方面，在績效考核上，遵循農業發展規律，降低涉農銀行資本利潤率、資本充足率等指標的考核要求，放寬涉農不良貸款率的考核期和容忍度；另一方面，借鑒印度儲備銀行的做法，變經營審批制為報備制，賦予涉農銀行創新金融供給產品的權限。endprint

2.1.3 發揮涉農銀行自主性，提高信貸產品支農效率 一方面，實現產品“精準供給”，結合新型農業經營主體對資金需求的長期性、規模性、季節性等特征，鼓勵涉農銀行通過靈活的市場感知能力，優化存貸業務、銀行卡產品、結算代理業務等傳統金融產品，創新抵押擔保方式，開展信用貸款、聯保貸款、產品訂單質押貸款、土地使用權貸款等；另一方面，實現對象“精準扶持”，借鑒美國銀行對于發展綠色農業的企業提供無抵押貸款，并由農業部每年劃撥2 300萬美元補貼農民使用清潔能源的經驗，鼓勵涉農銀行對發展綠色清潔生產的農業經營主體給以更優惠的信貸支持，促進傳統農業向現代農業升級，同時增強信貸資金吸引力，進而形成長效互動機制。

2.2 支持農業保險在農村金融供給中的保障作用

2.2.1 擺正政府在農業保險管理中的位置，完善農業保險管理體系 我國實行分散農業管理體制，農業保險的相關職能分散于財政、農業、發展改革、稅務、林業等部門以及中央與地方，呈碎片化狀態。相比而言，美國實行一體化農業管理體制，農業保險相關事宜由美國農業部風險管理局（聯邦農作物保險公司）負責，值得借鑒。同時，我國“層層配套”的保費補貼機制加重了貧困地區政府財政負擔，為鼓勵地方政府特別是糧食主產區提供農業保險服務，建議協調好中央和地方保費分攤比例，對貧困地區農險服務給予利益補償。

2.2.2 拓展農業保險的覆蓋范圍，積極應對農業生產經營風險 一方面，增加農業保險覆蓋品種，在保障原有農產品供給的基礎上，遵循農業保險發展規律，將區域特色農產品逐步納入政策性農業保險扶持范圍，如江西臍橙、陜西蘋果、山東大棗等區域性農產品；另一方面，擴大農業保險的受益主體，除保障農業生產者外，將農機農具、設施農業生產者、農業保險經營組織等第三方服務機構納入扶持范圍，調動各方積極性。同時，借鑒美國做法，設立農作物收益保險，如作物收益保險、收入保護險、農場總收入保險等，拓展農業保險范圍，將市場風險納入農業保險體系。

2.2.3 完善理賠制度，提高理賠效率和水平 一方面，加快制定農業保險理賠標準和理賠服務評價體系，使理賠手續標準化和可視化；引入“先行賠付”制度，當農業經營主體遭受嚴重自然或市場損失時，由保險公司按照事先承諾的賠付比例先行賠付給農業經營主體，待相關理賠責任理清后，多退少補，從而縮短理賠資金從保險公司進入受災主體賬戶的時間，緩解其資金周轉壓力；另一方面，逐步完善保險責任和費率設置，穩步擴大責任范圍，提高保障水平，科學調整各險種費率水平，增強農業主體參保意愿。

2.3 發揮農產品期貨在農村金融供給中的保值功能

2.3.1 擴大農產品期貨交易種類，激發市場主體交易意愿 我國目前上市交易的農產品期貨共20種，但交易活躍的品種不多，農產品期貨交易品種少成為制約農產品期貨市場發展的首要問題。考慮到標準化、易于交割的大宗農產品才有期貨化的可能性，建議鼓勵農業生產向機械化、規范化、標準化發展，使農產品能夠按照事先規定標準交割。并且加快農產品冷藏物流系統建設，保證期貨實物的順利交割。同時，減少行政審批手續，變審批制為注冊制，允許交易量大且價格波動較大的農產品注冊上市交易，進而形成市場化的上市品種決策機制。

2.3.2 促成新型農業經營主體直接與期貨市場對接 該方面的障礙主要表現為專業知識缺失、規模化障礙和資金不足等。首先，對于專業知識的缺失，建議通過宣傳材料、電視廣播、培訓講座等途徑進行期貨知識的普及和教育，增強新型農業經營主體對接期貨市場的意識。其次，對于規模化障礙，雖不能克隆美國、加拿大等國農產品按生態區劃分特定種植區域的做法，但隨著專業大戶、家庭農場規模化生產的推進，統一供應品種、生產資料、技術、存儲、期貨交易等方案的逐步推行，借助農業合作社，推動更大范圍內規模化標準化生產將成為可能。最后，對于資金障礙，期貨市場具有資金集約性高、流動性強、風險性大等特點，建議政府融資平臺對于發展基礎好的農業經營主體予以墊資，允許涉農主體以期貨合約作為抵押，合約完成后歸還，緩解新型農業經營主體缺乏資金支付保證金、交割費用的困境。

2.4 發揮中介組織在農村金融供給中的支撐作用

2.4.1 發展專業的土地流轉機構 普通農戶受知識文化水平限制，難以準確估量土地價；而由涉農銀行估值，則增加了信貸成本，因此成立專業的土地流轉機構以合理評估土地價值、幫助產權交易、辦理交易合同、提供相關的法律咨詢以及發布土地流轉信息等成為普遍需求。為支持土地流轉機構發展，建議降低土地流轉機構準入門檻，發展多種形式的土地中介組織，如土地交易所、土地評估機構、土地保險公司等；建議理清政府與中介組織的關系，一方面，在財政稅收上結合地方經濟情況給以一定的稅收優惠和財政補貼，組織從業人員開展土地政策、市場營銷等知識學習，保證組織成員的綜合素質，另一方面，保證中介組織的獨立性，避免政府對中介組織的過多行政干預，保證土地公平、自愿流轉。

2.4.2 完善新型農業經營主體信用信息體系 新型農業經營主體的信用水平直接影響到涉農銀行的貸款意愿， 但涉農銀行與農業經營主體之間存在嚴重的信息不對稱， 導致銀行貸款意愿不足。建議采用市場化運作，成立專門的農村征信公司，政府在稅收和財政補貼上給予一定的支持，幫助征信公司在早期能夠迅速發展。允許征信公司向政府、涉農銀行等組織提供有償的信用服務，如新型農業經營主體的信用分析報告、信用信息查詢報告等，避免涉農銀行對同一經營主體信用水平的重復評價，降低信貸成本。

2.4.3 加快新型農業經營主體信用擔保體系建設 新型農業經營主體融資難的一個重要原因是抵押擔保不足。發達國家借助政府支持的農業擔保機構為農業經營主體提供擔保，如法國通過地方農業局擔保，農業信貸銀行可直接向農業合作社提供農副產品收購資金，合作社在規定時間內以規定利率獲得信貸資金。借鑒國外經驗，成立由政府支持、多方參與、市場化運作的農業擔保機構，政府通過投入擔保基金或給予財稅優惠等直接或間接的方式支持擔保機構成立，同時引入市場化運行機制，允許擔保公司向新型農業經營主體提供有償的擔保服務。借助農業擔保公司，防范和化解“三農”信貸困境和風險。endprint

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