農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑與政策架構(gòu)

李燕凌++周妍

摘要：我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出現(xiàn)了一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題突出，存在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增量投入嚴(yán)重不足、公共服務(wù)供給水平城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地區(qū)差距不斷擴(kuò)大三大根本性問(wèn)題。黨的十八大對(duì)我國(guó)全面深化改革的歷史緊迫性、任務(wù)艱巨性、道路曲折性作出了科學(xué)判斷，我國(guó)的改革開放正進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平、加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率管理，是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然條件。基于中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求，從新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)角度出發(fā)，提出解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本問(wèn)題“新起點(diǎn)、三步走”的路徑設(shè)計(jì)和“雙擴(kuò)雙增、普惠共治”的方略進(jìn)行政策架構(gòu)，以求從供給端出發(fā)解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的問(wèn)題，全面建設(shè)小康社會(huì)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共產(chǎn)品；供給側(cè)；結(jié)構(gòu)性改革；增長(zhǎng)速度；醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)；路徑；政策架構(gòu)

中圖分類號(hào)： F321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1002-1302（2017）19-0001-06

收稿日期：2017-02-21

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目（編號(hào)：09BJL031）；湖南省社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目（編號(hào)：14WTA14）。

作者簡(jiǎn)介：李燕凌（1964—），男，湖南邵陽(yáng)人，教授，博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理與農(nóng)村社會(huì)發(fā)展研究。E-mail：liyanling1964@163.com。

通信作者：周 妍，碩士研究生，主要從事行政管理、危機(jī)管理研究。E-mail：519820250@qq.com。 我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在進(jìn)入“新常態(tài)”以來(lái)，面臨一系列體制機(jī)制問(wèn)題及結(jié)構(gòu)性矛盾。2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上首次提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，強(qiáng)調(diào)“在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率”。黨的十八大對(duì)我國(guó)全面深化改革作出了科學(xué)判斷，我國(guó)的改革開放正進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)。“供給側(cè)改革”不僅能在宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面發(fā)揮重要作用，還可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)調(diào)整，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。在全面深化各項(xiàng)改革的關(guān)鍵時(shí)期，提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給水平，加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率管理，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)揮著決定性作用，也是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的必然要求。

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”[1]，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共財(cái)政投資改革提出了新的任務(wù)和要求。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給突出存在三大根本性問(wèn)題：一是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增量投入嚴(yán)重不足；二是公共服務(wù)供給水平城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從加快農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革入手，積極穩(wěn)妥地設(shè)計(jì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)改革路徑、架設(shè)政策體系，以求全面實(shí)現(xiàn)從供給端解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的重要目標(biāo)。

1 目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)的突出問(wèn)題

1.1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增量投入嚴(yán)重不足

改革開放30多年來(lái)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)獲得一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的快速持續(xù)增長(zhǎng)。但是，中國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，出現(xiàn)了一系列結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。最明顯的問(wèn)題在于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給增量投入嚴(yán)重不足，反映到過(guò)去30多年里，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度、國(guó)家財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般國(guó)民的收入增長(zhǎng)水平，特別是農(nóng)村居民家庭人均收入增長(zhǎng)速度較國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收入增長(zhǎng)更慢，呈現(xiàn)出“國(guó)富”遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于“民富”的局面[2]（表1）。

由表1可知，在“民富”增速緩慢的同時(shí)，“國(guó)富”增速也沒有實(shí)現(xiàn)政府的預(yù)期目標(biāo)。由圖1可知，國(guó)家財(cái)政積累了大量資金，國(guó)家財(cái)政收入增長(zhǎng)曲線一直處于10%以上的高位，最高達(dá)32.41%，并長(zhǎng)期位于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)曲線和城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)曲線之上。可見，加強(qiáng)民生建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，都亟需從改革財(cái)政稅收政策、擴(kuò)大公共財(cái)政民生支出和公共產(chǎn)品供給規(guī)模入手，國(guó)家須要加快轉(zhuǎn)變政府職能，健全宏觀的調(diào)控體系。

1.2 公共服務(wù)供給水平城鄉(xiāng)嚴(yán)重失衡

我國(guó)城鄉(xiāng)居民享受公共服務(wù)和消費(fèi)公共產(chǎn)品的水平存在明顯差距。以醫(yī)療衛(wèi)生公共產(chǎn)品和公共服務(wù)來(lái)看，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)，城鄉(xiāng)居民對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的需求日益增長(zhǎng)，但城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給的差距卻呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，農(nóng)村居民所享有的醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給水平仍然偏低（表2）。

自2003年以來(lái)，城市每千人衛(wèi)生技術(shù)人員平均擁有量為6.98人，農(nóng)村每千人衛(wèi)生技術(shù)人員平均擁有量只有2.90人，城市居民是農(nóng)村居民的2.40倍；城市每千人平均擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位5.54張，農(nóng)村每千人平均擁有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位2.29張，城鄉(xiāng)居民實(shí)際擁有量比為2.42 ∶1； 城市居民人均年衛(wèi)生總費(fèi)用為1 958.78元， 農(nóng)村居民人均年衛(wèi)生總費(fèi)用為592.21元，城鄉(xiāng)居民人均年衛(wèi)生總費(fèi)用支出差距為3.3倍。如果將城鄉(xiāng)居民實(shí)際享受到的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品消費(fèi)情況計(jì)算到城鄉(xiāng)差別中，城鄉(xiāng)居民的公共服務(wù)供給實(shí)際差距將會(huì)更大。

1.3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地區(qū)差距擴(kuò)大

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民不僅在享受公共服務(wù)與消費(fèi)公共產(chǎn)品方面存在客觀差距，還存在公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)的地區(qū)差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給地區(qū)差距不斷擴(kuò)大，對(duì)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村奮斗目標(biāo)產(chǎn)生嚴(yán)重的消極影響。國(guó)際上通常采用基尼系數(shù)、泰爾指數(shù)、變異 表2 2003—2014年城鄉(xiāng)居民醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)基本數(shù)據(jù)比較系數(shù)等來(lái)衡量一個(gè)總體中各個(gè)總體單位在某個(gè)變量上取值的差異程度。當(dāng)變異系數(shù)取值≥100%為強(qiáng)變異，界于40%～100%為中等變異，界于10%～40%為低等變異，<10%為弱變異。根據(jù)黃金分割律，變異系數(shù)“優(yōu)”“劣”的臨界準(zhǔn)確值應(yīng)為0.382。國(guó)際上通常將基尼系數(shù)為0.45作為收入分配差距的警戒線，大于這一數(shù)值容易出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩。參照基尼系數(shù)警戒線標(biāo)準(zhǔn)和變異系數(shù)黃金分割線標(biāo)準(zhǔn)，本研究將地區(qū)差距變異系數(shù)0.4確定為差距警戒線。endprint

把農(nóng)村公共產(chǎn)品及服務(wù)項(xiàng)目分成六大塊，即農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村文化、生活環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件。對(duì)2014年農(nóng)村部分公共產(chǎn)品供給數(shù)據(jù)的變異系數(shù)與極差值進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。除農(nóng)村教育外，在所有比較項(xiàng)目中，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村文化等農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的地區(qū)差距變異系數(shù)都超過(guò)了警戒線（表3）。

由圖2可知，在11項(xiàng)農(nóng)村基本公共產(chǎn)品比較項(xiàng)目中，每千農(nóng)業(yè)人口村衛(wèi)生室人員、農(nóng)民人均擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站數(shù)、每個(gè)農(nóng)業(yè)人口新增沼氣工程等7項(xiàng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的變異系數(shù)超過(guò)40%，其中每個(gè)農(nóng)業(yè)人口新增沼氣工程和自然保護(hù)區(qū)占轄區(qū)面積比重的變異系數(shù)超過(guò)100%。農(nóng)民人均擁有鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站數(shù)、水土流失治理面積占農(nóng)用地總面積的比重2項(xiàng)指標(biāo)的地區(qū)變異系數(shù)接近70%。雖然農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率的變異系數(shù)沒有達(dá)到警戒線，但在所有比較的11項(xiàng)公共產(chǎn)品及服務(wù)中，衛(wèi)生廁所普及率的極差最大，高達(dá)98.20%。可見，我國(guó)地區(qū)間農(nóng)村公共產(chǎn)品供給差距非常大。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的路徑

20世紀(jì)80年代，黨的十三大結(jié)合鄧小平同志反復(fù)思考后得出的發(fā)展戰(zhàn)略理論，提出到21世紀(jì)中葉“人民生活比較富裕，基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略。黨的十八大報(bào)告也明確提出“在中國(guó)共產(chǎn)黨成立一百年時(shí)全面建成小康社會(huì)，在新中國(guó)成立一百年時(shí)建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。2012年11月，習(xí)近平總書記將“中國(guó)夢(mèng)”定義為“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，就是中華民族近代以來(lái)最偉大夢(mèng)想”，并把“中國(guó)夢(mèng)”的核心內(nèi)容概括為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，將其作為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)的指導(dǎo)思想和重要執(zhí)政理念。為了實(shí)現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”，黨的十八屆三中全會(huì)作出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，提出完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)。從“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，到“兩個(gè)一百年”的“中國(guó)夢(mèng)”，都將實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化、趕超世界先進(jìn)水平作為中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)[3]。21世紀(jì)的現(xiàn)代化，不僅包括工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，還要加上國(guó)家治理能力現(xiàn)代化，而公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)能力現(xiàn)代化則是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中最基本、最直接、最重要的內(nèi)容。

基于中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)要求，本研究提出“三個(gè)三十年”的劃分方法：一是1949—1978年（改革開放之前）的30年里，政府主要履行對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行計(jì)劃管理的職能，是一種“超凱恩斯主義”；二是從1979—2008年的30年中，中國(guó)政府致力于探索和建構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系，政府的主要職能逐漸從直接的經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管，間接地履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能轉(zhuǎn)移，但經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能仍然是政府最重要的職能；三是從2009—2039年甚至可能還要長(zhǎng)一些的30年中，中國(guó)政府的主要職能是從宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)逐步轉(zhuǎn)向以社會(huì)建設(shè)職能為重心，即向突出社會(huì)管理和公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變[4-5]。

由于基本公共服務(wù)具有動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不同階段的實(shí)際要求，制定不同的階段性目標(biāo)并依次推進(jìn)。有學(xué)者主張將基本公共服務(wù)的目標(biāo)分為基本目標(biāo)、中期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)。其中，基本目標(biāo)就是基本公共服務(wù)的普及性，中期目標(biāo)是基本公共服務(wù)均等化，遠(yuǎn)期目標(biāo)是與基本公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利均等化。也有學(xué)者從技術(shù)角度考慮基本公共服務(wù)的規(guī)模水平目標(biāo)，他們認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段正處于城鎮(zhèn)化水平迅速提高、經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、逐步擴(kuò)大社會(huì)福利覆蓋范圍及穩(wěn)步提高各項(xiàng)福利水平的歷史進(jìn)程中[6]。因此，確定公共產(chǎn)品供給發(fā)展路徑時(shí)，要以高水平戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)頂層設(shè)計(jì)，預(yù)留長(zhǎng)期發(fā)展的動(dòng)態(tài)優(yōu)化空間，應(yīng)主推“打出適當(dāng)提前量的優(yōu)化建設(shè)”，實(shí)質(zhì)性地減輕中長(zhǎng)期的財(cái)政壓力，同時(shí)減少公眾的不便和不滿。要切實(shí)利用供給前瞻性，在落實(shí)民生改善工程中提升公眾滿意度[7]。本研究從新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)出發(fā)，按照新的歷史時(shí)期“兩個(gè)一百年”規(guī)劃藍(lán)圖要求，對(duì)中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變“三個(gè)三十年”的劃分方法進(jìn)行應(yīng)時(shí)修正，提出包括縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革在內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)改革“三步走”的路徑（圖3）。

本研究提出的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革路徑，是將縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給放到建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、圓滿實(shí)

現(xiàn)“中國(guó)夢(mèng)”的大思維中進(jìn)行設(shè)計(jì)。“三步走”改革路徑的新起點(diǎn)是夯實(shí)“保基本、廣覆蓋”的社會(huì)主義新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)體系，在此基礎(chǔ)上邁出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、地區(qū)統(tǒng)籌和高水平全面均等化的“三大步”，到21世紀(jì)中葉爭(zhēng)取趕超國(guó)際化新水平。

2.1 “三步走”的改革路徑

按照“三步走”改革路徑解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題，必須夯實(shí)新起點(diǎn)、打牢基礎(chǔ)、起穩(wěn)步子。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革的新起點(diǎn)，是指到“十二五”期末的2015年，我國(guó)基本建成縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品“應(yīng)保盡保，全面覆蓋，財(cái)政兜底，全面達(dá)標(biāo)”的供給體系。中央財(cái)政大幅增加農(nóng)村公共產(chǎn)品投入，地方財(cái)政擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品投入。農(nóng)村基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系健全、公共財(cái)政投入有力、基本保障水平較高。“三步走”改革路徑如下：第一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到“十三五”期末的2020年基本實(shí)現(xiàn)中央與地方“事權(quán)與財(cái)責(zé)”清晰，地方財(cái)政大幅擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)投入的目標(biāo)。通過(guò)調(diào)整中央和地方財(cái)政事權(quán)及財(cái)責(zé)，使地方財(cái)政的60%、新增地方財(cái)政的80%投入到“三農(nóng)”支出之中。在具體政策方面，積極鼓勵(lì)社會(huì)資本大量進(jìn)入“三農(nóng)”領(lǐng)域，從事農(nóng)村公共事業(yè)和社會(huì)化服務(wù)，積極支持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)多元主體治理，形成良好的多元共治環(huán)境。第二步達(dá)到地區(qū)統(tǒng)籌，到“十五五”期末的2030年基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)“四統(tǒng)一、兩無(wú)分”的地區(qū)統(tǒng)籌目標(biāo)。提高農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的統(tǒng)籌水平，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌供給和服務(wù)。在具體政策措施方面，統(tǒng)一供給標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一服務(wù)窗口、統(tǒng)一保障賬號(hào)、統(tǒng)一補(bǔ)償支付，即實(shí)現(xiàn)“四統(tǒng)一”。縮小不同省（市、區(qū)）之間、省（市、區(qū)）內(nèi)不同市（州）和縣（市、區(qū)）之間的差距，通過(guò)擴(kuò)大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方法，逐漸消除經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距，即實(shí)現(xiàn)“地?zé)o分貧富”；取消城鄉(xiāng)居民的戶籍標(biāo)志區(qū)分，城鄉(xiāng)居民一律使用公民身份證和統(tǒng)一保障賬號(hào)，享受公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)基金。與此適應(yīng)地改革是，努力縮小公務(wù)員、事業(yè)單位和企業(yè)從業(yè)人員、無(wú)業(yè)人員等享受公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)的差別，即實(shí)現(xiàn)“人無(wú)分身份”。第三步達(dá)成高水平全面均等化，到2050年基本實(shí)現(xiàn)建立公共財(cái)政保障有力、市場(chǎng)機(jī)制靈活多樣并與國(guó)際接軌的高水平公共產(chǎn)品供給服務(wù)體系。實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)“高水平全面均等化”是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興事業(yè)的一個(gè)重要內(nèi)容，也是“中國(guó)夢(mèng)”的目標(biāo)之一。在具體政策措施方面，應(yīng)該重點(diǎn)推動(dòng)公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際化，并通過(guò)對(duì)供給體制機(jī)制的全面深化改革，允許國(guó)外資本進(jìn)入國(guó)內(nèi)公共服務(wù)市場(chǎng)，在供給主體、供給規(guī)模、供給質(zhì)量，推動(dòng)提檔升級(jí)，趕超國(guó)際水平，不斷提高公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)的國(guó)際化新水平。endprint

2.2 “三步走”改革路徑實(shí)施的基本條件

從新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本問(wèn)題的“新起點(diǎn)、三步走”路徑設(shè)計(jì)，必須確保有科學(xué)文明與運(yùn)行良好的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境，并具備以下3項(xiàng)基本條件：第一，和平崛起的國(guó)際發(fā)展環(huán)境。沒有世界的和平，就不可能有中國(guó)的安寧。沒有國(guó)家的安寧，就根本無(wú)法謀求經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展，更談不上發(fā)展我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)。因此，和睦的國(guó)際環(huán)境，特別是和平的周邊國(guó)際環(huán)境是保障“三步走”改革路徑順利實(shí)施的基本條件之一。第二，加快城市化水平提質(zhì)蛻變。目前我國(guó)城市化大概以每年1%的速度推進(jìn)，城市建設(shè)的質(zhì)量也存在許多問(wèn)題，城市化與市民享受的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)需求之間的矛盾特別突出，城市新增居民對(duì)公共產(chǎn)品的需求幾乎沒有納入城市發(fā)展的規(guī)劃中，不僅使得城市居民（包括新增農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)變成的“新市民”）享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)嚴(yán)重短缺，而且為城市可持續(xù)發(fā)展留下許多隱患。一些學(xué)者認(rèn)為，面對(duì)數(shù)以億計(jì)的中國(guó)農(nóng)民“只有轉(zhuǎn)移到城市中去”，還有學(xué)者探討在農(nóng)村就地解決數(shù)以億計(jì)的中國(guó)農(nóng)民發(fā)展問(wèn)題。由于公共服務(wù)資本化客觀上已經(jīng)成為我國(guó)城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的一個(gè)內(nèi)生機(jī)制[8]。不加快發(fā)展城市化，就幾乎無(wú)法找到解決縮小城鄉(xiāng)差距的有效途徑。因此，實(shí)施“新起點(diǎn)、三步走”路徑必須在確保每年以超過(guò)1%的速度推進(jìn)城市化的同時(shí)，加快城市化速度、提升城市化質(zhì)量[9]。這樣才有可能到2050年前，使我國(guó)接近90%的公民成為城市居民，并享有與國(guó)際先進(jìn)水平大體相當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品供給與公共服務(wù)水平。第三，堅(jiān)持?jǐn)U大供給與穩(wěn)健準(zhǔn)入的基本政策不動(dòng)搖。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的形成由來(lái)已久，解決問(wèn)題可謂是“冰凍三尺非一日之寒”，既急不得、也等不起。不可否認(rèn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)“市場(chǎng)供給模式”具有其特定優(yōu)勢(shì)，但不能因?yàn)樽非髷U(kuò)大供給而過(guò)早提出社會(huì)資本全面進(jìn)入公共產(chǎn)品供給與服務(wù)領(lǐng)域，要著重強(qiáng)調(diào)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的非贏利性、強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)盡之職責(zé)、強(qiáng)調(diào)公共財(cái)政普惠目標(biāo)。追求基本公共服務(wù)均等化的重要目標(biāo)固然重要，但不能因?yàn)橹\求“政績(jī)”而過(guò)早提出形式上的、簡(jiǎn)單的、低水平的均等化策略，要強(qiáng)調(diào)從實(shí)質(zhì)上解決公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)和地區(qū)統(tǒng)籌難題。需要說(shuō)明的是，本研究講“不過(guò)早提出”不等于在每一步發(fā)展過(guò)程中“不提”，而是有一個(gè)側(cè)重點(diǎn)的問(wèn)題。在“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”階段講社會(huì)資本“大量進(jìn)入”、在“高水平全面均等化”階段講“允許國(guó)外資本進(jìn)入”，都有政策側(cè)重點(diǎn)考慮。在堅(jiān)持?jǐn)U大供給與穩(wěn)健準(zhǔn)入的基本政策不動(dòng)搖的前提下，既要積極引入更多的社會(huì)投資進(jìn)入農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，以彌補(bǔ)供給資金不足、搞活供給方式、提高供給效率，又要保持公共產(chǎn)品的非營(yíng)利性和普惠性。

3 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的政策架構(gòu)

在“兩個(gè)一百年”宏偉目標(biāo)指引下，提出解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的“新起點(diǎn)、三步走”路徑設(shè)計(jì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給3個(gè)階段的目標(biāo)，使得“新起點(diǎn)、三步走”的路走得積極、穩(wěn)健，就必須從供給標(biāo)準(zhǔn)、決策、結(jié)構(gòu)、模式、績(jī)效等方面綜合權(quán)衡，采取一系列有力措施，解決措施涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)等。有些宏觀性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性、原則性的規(guī)定或規(guī)范必須長(zhǎng)期堅(jiān)持，這是我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革政策架構(gòu)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)。具體而言，本研究提出按照“雙擴(kuò)雙增，普惠共治”的方略進(jìn)行政策架構(gòu)。

3.1 擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給內(nèi)容與主體范圍

要從農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求考慮，全面推動(dòng)應(yīng)供盡供、應(yīng)保盡保。重點(diǎn)抓住農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)、農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)、失地農(nóng)民家庭廉租住房建設(shè)、農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)保險(xiǎn)、農(nóng)民家庭土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓保險(xiǎn)等事關(guān)農(nóng)民生存與發(fā)展的困難，擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與公共服務(wù)范圍，加快實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，加速推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。由于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的流動(dòng)構(gòu)成了中心和邊緣地區(qū)資源交換的不平衡機(jī)制，勞動(dòng)力的流動(dòng)具有明顯的“公共服務(wù)移民效應(yīng)”，公共資源的區(qū)域間配置格局與勞動(dòng)力流動(dòng)的方向基本一致。因此，必須按照新型城鎮(zhèn)化的要求，充分考慮城市化發(fā)展速度的“馬太效應(yīng)”[10]。在制定農(nóng)村公共產(chǎn)品供給規(guī)劃和實(shí)施方案時(shí)，打足“提前量”、留夠發(fā)展空間，以防止公共資源低水平重復(fù)投入、確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給長(zhǎng)期效益優(yōu)良。同時(shí)放開制度供給約束，在不同的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不同的發(fā)展階段，政府、市場(chǎng)和社會(huì)等不同主體所扮演的角色和發(fā)揮的作用不盡相同[11]。應(yīng)允許私人部門、第三部門進(jìn)入到更多的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域。鼓勵(lì)社會(huì)資金直接投向公共資源稀缺及滿足公共服務(wù)多元需求的領(lǐng)域，廣泛吸納更多資金參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，吸引更多智力資源、管理資源參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給管理。

3.2 擴(kuò)大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政農(nóng)村公共產(chǎn)品支出規(guī)模

按照公平、效率、法治的基本原則和“財(cái)政兜底”的總體要求，加快建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，清理與規(guī)范專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。同時(shí)全面深化稅收體制改革，合理調(diào)整稅收返還、原體制補(bǔ)助或上解、公式化的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和年終結(jié)算補(bǔ)助或上解政策，增強(qiáng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付具體方式的科學(xué)性和透明度，強(qiáng)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算管理，努力促進(jìn)相同區(qū)域內(nèi)部各地區(qū)之間農(nóng)村公共資源有效配置和財(cái)政能力再分配，不斷提高公共服務(wù)均等化程度、提高農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率。由于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平及中央政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模上存在著差異，目前我國(guó)不僅省際間財(cái)政支農(nóng)支出水平差距較大，而且省（市、區(qū)）內(nèi)各市（州）間的財(cái)政支農(nóng)支出差距也很大[12]。國(guó)家要合理設(shè)定縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給標(biāo)準(zhǔn)，把農(nóng)村基本公共服務(wù)范圍內(nèi)所需的供給資金納入財(cái)政預(yù)算，并進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，加強(qiáng)財(cái)政資金使用監(jiān)督，確保各項(xiàng)農(nóng)村基本公共服務(wù)全面達(dá)標(biāo)。理清中央與地方政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的事權(quán)與財(cái)責(zé)，加強(qiáng)地方財(cái)政供給農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的主體功能。中央政府應(yīng)當(dāng)盡快制訂全國(guó)性的《縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給最低保障標(biāo)準(zhǔn)》，并通過(guò)規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡各地區(qū)基本公共服務(wù)的財(cái)力差距，實(shí)現(xiàn)“保基本”目標(biāo)。涉及到每個(gè)具體公共產(chǎn)品或公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的確定，可以考慮以略低于全國(guó)平均水平為標(biāo)準(zhǔn)，作為財(cái)力一般和財(cái)力較弱的政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品必須堅(jiān)守的“紅線”。地方財(cái)政同時(shí)要進(jìn)一步壓縮行政事業(yè)性開支、壓縮人員費(fèi)用開支、壓縮競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)建設(shè)開支，騰出大量財(cái)力用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給支出。endprint

3.3 增多供給模式與監(jiān)督環(huán)節(jié)

在堅(jiān)持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“公共財(cái)政支出為主、廣泛吸納社會(huì)投資”的基本投入基礎(chǔ)上，盡量減少政府生產(chǎn)，積極發(fā)展“服務(wù)外包”和“購(gòu)買服務(wù)”等市場(chǎng)交易生產(chǎn)方式，創(chuàng)新社會(huì)組織并充分發(fā)揮社會(huì)組織功能，廣泛實(shí)施有財(cái)政補(bǔ)貼的社會(huì)自治生產(chǎn)方式。我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)長(zhǎng)期供給不足問(wèn)題的原因，除了財(cái)政投資不足外，在供給機(jī)制上也存在問(wèn)題[13]。政府要加快政策研究，解除制度約束，放開制度供給，積極建立農(nóng)村公共產(chǎn)品混合供給模式。在混合供給模式中，政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的公共目標(biāo)，私人部門按市場(chǎng)交易方式提供農(nóng)村公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的利潤(rùn)目標(biāo)，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)自愿供給作用、激活農(nóng)民“參與式”供給積極性，將政府、私人部門、農(nóng)民自治組織和農(nóng)民放在農(nóng)村公共產(chǎn)品同一領(lǐng)域中，分別提供合適比例的資金或服務(wù)。政府提供的服務(wù)要更加關(guān)注公共部門的職能職責(zé)和實(shí)現(xiàn)公共利益價(jià)值目標(biāo)，市場(chǎng)供給主體所提供的服務(wù)要更加關(guān)注利潤(rùn)和效益，農(nóng)村社會(huì)自治組織更加關(guān)注區(qū)域內(nèi)的社會(huì)利益，農(nóng)民在充分表達(dá)個(gè)體利益的同時(shí)關(guān)注社區(qū)利益，通過(guò)4種主體相互參照、相互比較，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給既不損害公共價(jià)值，也符合成本效益原則，這使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式更加豐富多樣，激勵(lì)更多供給活力，挖掘更大供給潛力。在堅(jiān)持農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的公共性、公益性基礎(chǔ)上，還要兼顧生存性和發(fā)展性公共產(chǎn)品的發(fā)展平衡，必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給階段性目標(biāo)的適時(shí)監(jiān)督。在堅(jiān)持放開制度供給約束、積極吸納多元投入主體參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、廣泛采用多樣化供給模式進(jìn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品生產(chǎn)的同時(shí)，要用最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)農(nóng)民的公共利益、民生發(fā)展權(quán)益，遵從農(nóng)村公共產(chǎn)品的非營(yíng)利性本質(zhì)要求，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品每個(gè)供給生產(chǎn)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督。

3.4 增大政府的責(zé)任考核

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，本身就是經(jīng)濟(jì)和政治的統(tǒng)一[14]。按照建設(shè)責(zé)任政府、法治政府和服務(wù)型政府的要求，分階段推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給改革。各級(jí)政府要增強(qiáng)擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的職能責(zé)任意義、增大履行職能的原動(dòng)力。加快建立各級(jí)政府公共服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)最低保障標(biāo)準(zhǔn)。要嚴(yán)格實(shí)施各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)的供給績(jī)效問(wèn)責(zé)制度，嚴(yán)格規(guī)范縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共品和基本公共服務(wù)供給的統(tǒng)計(jì)考核、審計(jì)和監(jiān)察，把各級(jí)政府農(nóng)村公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為考核各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)的重要手段，作為配置財(cái)政、稅收等公共資源的重要依據(jù)。要把擴(kuò)大農(nóng)村公共產(chǎn)品供給、提供基本公共服務(wù)作為政府合法性基礎(chǔ)，自覺增大供給農(nóng)村公共產(chǎn)品、提供農(nóng)村公共服務(wù)。并且建立起包括上級(jí)政府、社會(huì)組織、廣大農(nóng)民在內(nèi)的完善的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給考核機(jī)制，將實(shí)現(xiàn)本地區(qū)縣（市、區(qū)）政府及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給最低保障目標(biāo)，納入政府“責(zé)任政府和服務(wù)型政府”建設(shè)的基本目標(biāo)內(nèi)容，對(duì)于不能完成這一目標(biāo)的政府主要官員實(shí)行“責(zé)任追究”，對(duì)連續(xù)2年不能完成這一目標(biāo)的地方政府實(shí)行“集體責(zé)任追究”，增大績(jī)效考核結(jié)果對(duì)政府合法性評(píng)價(jià)的力度。

3.5 加快推進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品普惠制度，促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品多元共治

堅(jiān)持實(shí)施農(nóng)村公共產(chǎn)品供給普惠制的普遍性，非歧視等基本原則。不分年齡、性別、民族、居住地、經(jīng)濟(jì)收入狀況等差別，向全體農(nóng)民提供公共產(chǎn)品財(cái)政支持，讓公共財(cái)政惠及每個(gè)農(nóng)民[15]。在所有公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)領(lǐng)域，建立起基本的農(nóng)民普惠待遇。政府擁有的龐大國(guó)有資產(chǎn)及其收益，要為全民提供普惠式公共服務(wù)保障，國(guó)有資本要“重點(diǎn)提供公共服務(wù)，加大對(duì)公益性企業(yè)的投入”，特別是在“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”方面發(fā)揮重要的財(cái)源作用[15]。要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，多方投入，多元治理”的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給基本管理體制，在投入、生產(chǎn)、分配全過(guò)程，在決策、組織、監(jiān)督、協(xié)調(diào)各環(huán)節(jié)中，建立起包括政府、社區(qū)、企業(yè)、專業(yè)合作社和廣大農(nóng)民等多元利益主體在內(nèi)的共同治理機(jī)制，把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給管理放到創(chuàng)新社會(huì)管理大格局中[16]。由于有時(shí)農(nóng)村公共產(chǎn)品的各個(gè)供給層級(jí)與最終的受益者之間存在利益不一致的情況，在多重委托-代理關(guān)系中，各級(jí)政府也表現(xiàn)出協(xié)調(diào)不順暢的現(xiàn)象，這嚴(yán)重影響到區(qū)域性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的效益，挫傷地方政府供給農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。因此，各個(gè)供給層次之間須要相互磨合、溝通，逐漸通過(guò)立法加強(qiáng)各級(jí)政府公共服務(wù)的責(zé)任，積極推動(dòng)各供給主體為不同層次農(nóng)村公共產(chǎn)品供給協(xié)同合作，推動(dòng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給治理體系科學(xué)化和治理能力現(xiàn)代化。

“雙擴(kuò)雙增，普惠共治”的政策方略，是從供給端解決我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重要政策方針和戰(zhàn)略性政策指南，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給“新起點(diǎn)、三步走”目標(biāo)的基本政策架構(gòu)。“新起點(diǎn)、三步走”目標(biāo)和“雙擴(kuò)雙增，普惠共治”政策方略，共同構(gòu)成提高我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給效率的頂層設(shè)計(jì)和“美麗中國(guó)”中“幸福農(nóng)村”公共服務(wù)的秀美藍(lán)圖。

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