黨政同責推進生態(tài)文明建設

文 禹明

黨政同責推進生態(tài)文明建設

文 禹明

面對愈加嚴重的環(huán)境污染問題，自20世紀中葉后各國普遍把強化行政監(jiān)管作為重中之重，通過建章立制，重典治理。從立法通例情況看，除對強調執(zhí)法監(jiān)管等后端環(huán)境保護責任予以明確或強調外，有關環(huán)境保護、改造、評估、引導等內容成為新的方向。在我國，《環(huán)境保護法》沿襲和確立了環(huán)境保護政府治理的核心理念，以之為基礎形成了監(jiān)督管理、保護改善、防治污染等框架體系：明確了各級政府應對環(huán)境質量負責的直接性環(huán)境監(jiān)管責任；明確了各級政府保護和改善環(huán)境的泛環(huán)保責任；政府未能依照規(guī)定履行行政職責的,也應承擔相應的法律后果，即第二位責任。誠然，從立法和實踐看，政府環(huán)境責任已為各方高度重視并付諸實施，但依然嚴峻的環(huán)境形勢要求我們進一步完善環(huán)境保護責任體系的體制機制構建。

環(huán)境保護責任機制需完善

一是黨政部門及不同層級部門間責任不夠明晰。理論上講，環(huán)境保護責任不單是政府行政責任，黨委也應負相應領導責任，特別是在政治、組織和思想方面。我國立法體例上對此少有論及，在政府主導環(huán)保制度構建的前提下，一般性管理辦法顯然難以做出黨委責任的越權安排，各級黨委的環(huán)境保護領導責任虛化問題較為明顯。為此，有必要把黨委責任納入理論研究和制度構建視角。二是地方人民政府負有發(fā)展經濟和保護環(huán)境的雙重責任。三是政府承擔相關環(huán)境責任規(guī)定不具體。環(huán)保法對于地方政府的環(huán)境責任，雖有原則性規(guī)定，但并不具體。有關其他環(huán)保法律法規(guī)條文在政府責任條款的規(guī)定方面，可操作性不強，問責主體問責機制等也不夠清晰。四是第三方主體難以有效監(jiān)督政府履行法定職責。環(huán)保法規(guī)定了“公眾參與”的環(huán)保機制，但這一制度還沒有充分發(fā)揮出作用

環(huán)境保護“黨政同責”內涵和要求

針對責任立法以及現實執(zhí)法的現狀，理論和實踐上逐步清晰地指向了“黨政責任”，特別是國家和地方近年來的一系列政策文件相繼作出明確表述。中共中央、國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》規(guī)定各級黨委和政府對本地區(qū)生態(tài)文明建設負總責，《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出實行地方黨委和政府領導成員生態(tài)文明建設一崗雙責制，《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》規(guī)定考核實行黨政同責，地方黨委和政府領導成員生態(tài)文明建設一崗雙責。

結合理論實踐，筆者認為，“黨政同責”就是指各級黨委和政府對環(huán)境保護工作共同負責，按照權責一致原則對環(huán)境發(fā)展綜合決策、污染防治和生態(tài)保護環(huán)境監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境損害承擔領導責任。與之相應的“一崗雙責”是指，各級黨委、政府及其有關部門的領導成員在承擔本職崗位任務責任的同時，又須承擔生態(tài)環(huán)境保護工作職責，并承擔生態(tài)環(huán)境損害終身責任。

關于黨政同責的基本要求，體現為“第一位責任”和“第二位責任”兩個方面。就第一位責任來說，首先，從大原則上概括來說，各級黨委、政府要牢固樹立綠色發(fā)展理念和地方生態(tài)環(huán)境保護主體責任意識，建立健全涵蓋黨委、政府、領導班子成員及其部門的生態(tài)環(huán)境保護責任體系。其次，從黨委和政府責任關系上看，各級黨委和政府要共同對本行政區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護工作和環(huán)境質量負總責；黨委和政府主要負責人承擔主要責任，其他有關負責人在職責范圍內承擔相應責任。再次，從各級環(huán)保部門和其他部門責任關系上看，各級環(huán)境保護主管部門應對本區(qū)域范圍內環(huán)境保護工作實施綜合統(tǒng)籌、協調和監(jiān)督，并在本部門職責范圍內實施監(jiān)督管理；其他有關部門按照管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產必須管環(huán)保的要求，在各自職責范圍內對生態(tài)環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。

就黨政同責的第二位責任，即失職瀆職的責任追究上，2015年8月起實施的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》做出了原則規(guī)定，相關追責案例開始陸續(xù)出現。特別是2017年7月20日，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報對外公布，通報內容涉及“落實黨中央決策部署不堅決不徹底”“在立法層面為破壞生態(tài)行為‘放水’”“不作為、亂作為，監(jiān)管層層失守”“不擔當、不碰硬，整改落實不力”等多個方面。該案例無論在追責機制還是在責任主體、追責形態(tài)方面都體現了新的實踐，對今后的問責工作將具有重要指導意義。

從體系構建角度看，實踐中黨政同責面臨不少問題亟待創(chuàng)新完善。一是從長遠來看確有上升到立法層面的需要和空間，并需在法理和制度設計上做出進一步的深入研討。二是各級政府黨政同責一、二位責任體系的具體構建上尤需凝聚共識、建章立制，配套細則、集腋成裘，實現權責統(tǒng)一、分工清晰。三是在問責的保障機制上仍需不斷探索完善，促進責任制度真正落地生根。

環(huán)境保護黨政同責的體系建設

關于黨委責任

從各地探索經驗看，黨委的環(huán)境保護職責主要從以下幾個方面來理解：首先，宏觀決策上，按照《生態(tài)文明體制改革總體方案》總體要求，黨委要把推動綠色發(fā)展和生態(tài)文明建設放在突出的戰(zhàn)略位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程；要建立健全生態(tài)文明制度體系，將生態(tài)環(huán)境保護工作納入黨委重要議事日程，定期聽取環(huán)境保護工作匯報，及時分析生態(tài)環(huán)境保護工作形勢，研究解決生態(tài)環(huán)境保護中的體制機制、政策措施等重大問題。其次，隊伍管理上，要注重深化環(huán)境保護管理體制改革，加強環(huán)保部門領導班子和干部隊伍建設，并在整合社會力量，調動全社會環(huán)保積極性上持續(xù)發(fā)力。再次，責任落實上，要完善健全領導干部生態(tài)建設和環(huán)境保護目標責任評價考核體系，加大對黨政領導干部生態(tài)環(huán)境和資源損害責任的追究力度，實行嚴格的“終身追責”制。在黨委內部，兩個方面的分工應有所考慮：一是地方黨委應當明確1～2個常委分管或協調環(huán)保工作，并加強黨委政府日常工作上的匯報溝通。二是黨委常委之間的職責需要互相協調配合。

關于政府責任

各級政府要對本行政區(qū)域的環(huán)境質量負總責。歸納各地做法，具體應突出以下幾個方面：要將生態(tài)環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展總體布局，綜合運用政策、規(guī)劃、產業(yè)布局、資金投入等手段，促進綠色發(fā)展；要嚴格落實環(huán)境空間管控，構建生態(tài)安全戰(zhàn)略格局；要推動生態(tài)環(huán)境保護法治體系建設，推進人居環(huán)境綜合整治；要加大保護和改善生態(tài)環(huán)境財政投入，支持鼓勵生態(tài)環(huán)境保護科學技術研究和先進適用技術和裝備推廣應用；要加強環(huán)境應急管理，保障環(huán)境保護公眾參與等。

在政府內部，要按中央要求，修訂政府分工規(guī)則，使分管環(huán)境保護的副職領導干部承擔環(huán)境保護綜合監(jiān)管的領導責任，其他副職領導干部要在分管的業(yè)務領域承擔環(huán)境保護直接監(jiān)管的領導責任。

關于環(huán)保部門和其他部門責任

環(huán)境保護部門綜合承擔環(huán)境保護和監(jiān)督管理責任，其他有關部門在各自職責范圍內落實監(jiān)管和保護職責。同時按照“管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產必須管環(huán)保”基本要求，進一步明確和細化各有關部門的生態(tài)環(huán)境保護工作責任，對一些職能交叉、職責不明的進行逐一明確，盡量明確一項職責由一個部門負責，厘清部門職責，減少部門之間相互扯皮、推諉現象。

關于責任主體，各有關部門、審判機關、檢察機關的領導干部既要履行職務對應的崗位業(yè)務工作職責，又要履行生態(tài)環(huán)境保護工作職責。部門領導班子成員對分管工作職責范圍內的生態(tài)環(huán)境保護工作負分管領導責任，主要領導成員是本部門生態(tài)環(huán)境保護工作的第一責任人，負主要領導責任；其他領導成員在職責范圍內負領導責任。

完善環(huán)保問責的保障機制

建立健全環(huán)保督察制度。建立從中央到地方的逐級環(huán)境保護督察制度,對地方政府及有關部門開展環(huán)境保護督察。特別是要考慮以下制度設計，一是明確將環(huán)保督察工作作為環(huán)境保護部門的重要工作內容，明確協調機構。二是建立常態(tài)化環(huán)保督察工作機制，明確地方黨委政府每年制定環(huán)保督察工作計劃，定期對各級政府以及有關部門落實生態(tài)環(huán)境保護主體責任情況，中央環(huán)保督察反饋問題整改情況以及貫徹中央、省、市重大生態(tài)環(huán)境保護決策部署情況開展督察。三是完善督察措施，通過督辦落實、掛牌督辦和問責等手段持續(xù)傳導壓力、壓實責任。對重大突出問題實施掛牌督辦，對推諉扯皮、措施不力、遵守執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)不嚴等不作為、慢作為、亂作為問題依規(guī)依紀問責，并將督察結果納入績效評估指標體系，定期向社會公開。

完善環(huán)境保護評價考核體系。將各級黨委、政府及有關部門生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”的落實情況納入考核體系。各級組織人事部門應將考核結果作為單位評優(yōu)評先和個人任免使用的重要依據。特別是針對主要領導，應將履行環(huán)境保護納入“五責聯審”以及領導干部離任審計范圍，強化問題導向和結果應用。

嚴格生態(tài)環(huán)境損害問責。對不按照規(guī)定履行生態(tài)環(huán)境保護工作責任，導致生態(tài)環(huán)境損害明顯、責任事件多發(fā)地區(qū)或領域的，以自然資源資產離任審計結果和生態(tài)環(huán)境損害情況為依據，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。考慮區(qū)分情節(jié)輕重，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，予以追責。對領導干部離任后出現重大生態(tài)環(huán)境損害并認定其需要承擔責任的，實行終身追責。就責任追究形式，可結合公務員法的規(guī)定以及黨紀政紀和法律規(guī)定，根據不同情節(jié)嚴格適用。

在重大環(huán)境事件問責機制構建上要把握以下幾點，一是注重建立科學評估機制，“對重大追責事件確定合理的追訴時空邊界和進行全生命周期影響評價。”二是注意與現行法律法規(guī)的銜接，并結合環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)紅線等相關制度要求進行綜合實施。三是考慮試點推進。鑒于生態(tài)環(huán)境問題的復雜性、多樣性以及發(fā)展與環(huán)境的演變規(guī)律，可選擇不同類型問題和不同地區(qū)優(yōu)先開展試點，開展地方制度探索。四是建立社會公眾參與機制，推動信息公開，擴大公眾參與，強化社會監(jiān)督，力爭環(huán)境損害追責在更加公開透明的環(huán)境下進行，提高黨委政府的公信力。

(作者單位：深圳市人力資源保障局政策法規(guī)處)