環(huán)保執(zhí)法力度應(yīng)當(dāng)加大

文 周宏春

環(huán)保執(zhí)法力度應(yīng)當(dāng)加大

文 周宏春

一段時(shí)間，因“舍弗勒求助函”引發(fā)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境關(guān)系討論持續(xù)不斷，相關(guān)專(zhuān)家紛紛發(fā)聲，論述環(huán)保執(zhí)法的必要性和正確性；也有一些反映經(jīng)濟(jì)受到“沖擊”或基層失業(yè)增多的聲音。本文就此進(jìn)行討論，并提出完善環(huán)保執(zhí)法的對(duì)策建議。

環(huán)保執(zhí)法是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的倒逼機(jī)制

轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是我國(guó)政府多年來(lái)的政策目標(biāo)之一，業(yè)已找到可行之策：創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和環(huán)境倒逼。改變長(zhǎng)期以來(lái)形成的經(jīng)濟(jì)慣性，需要理念創(chuàng)新、動(dòng)能轉(zhuǎn)換；由于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)尚未完成，發(fā)展方式轉(zhuǎn)變并未收到預(yù)期效果，并導(dǎo)致前些年文件中經(jīng)常出現(xiàn)的“資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化”問(wèn)題。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，是2014年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議作出的重要判斷；適應(yīng)并引領(lǐng)新常態(tài)，必然會(huì)對(duì)舊的增長(zhǎng)方式和產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖擊。由于我國(guó)國(guó)土遼闊、人口眾多，各地的發(fā)展水平千差萬(wàn)別，粗放發(fā)展的“慣性”在不少地方和行業(yè)依然存在，既受制于我國(guó)的發(fā)展階段，也有技術(shù)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)等方面的原因。無(wú)論是發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，還是新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，都將對(duì)落后的技術(shù)、產(chǎn)品乃至經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響，這是不可避免的，也是可以理解的。對(duì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的影響，人們必然有所反映；“舍弗勒求助函”或有關(guān)“沖擊經(jīng)濟(jì)”的聲音，就是佐證。

加大環(huán)保執(zhí)法力度，必然會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響，既有實(shí)證研究證明，也有一般常識(shí)描述。前者，如歐盟的物質(zhì)流研究表明，資源投入的僅約20%轉(zhuǎn)化成了財(cái)富；后者，如“既要馬兒跑、又要馬不吃草”，這種“好事”現(xiàn)實(shí)中是不存在的。這是因?yàn)椋挥迷暇涂棾鲆路荒苁恰盎实鄣男乱隆薄＝?jīng)濟(jì)發(fā)展需要資源的投入、需要向環(huán)境排放廢物。沒(méi)有礦產(chǎn)資源的消耗就能建成高樓大廈和基礎(chǔ)設(shè)施是難以想象的。

總體上看，環(huán)保執(zhí)法這柄“雙刃劍”，沖擊了資源密集型、污染密集型的經(jīng)濟(jì)，卻有利于技術(shù)密集型、環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)；后者正是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型所需要的，也是產(chǎn)業(yè)升級(jí)的方向。企業(yè)污染物如不加處理就任意排放，無(wú)疑具有產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但治理成本卻要有人來(lái)承擔(dān)。現(xiàn)實(shí)存在的“政府埋單”式污染治理，任意排污的企業(yè)獲得了額外利潤(rùn)，不僅擾亂了市場(chǎng)秩序，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，還加大了社會(huì)的不公平。這種狀況必須改變，而加大環(huán)保執(zhí)法力度是有效的途徑。加大環(huán)保執(zhí)法力度，有利于環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的階段，也是環(huán)保執(zhí)法力度大的時(shí)期，無(wú)論是大氣治理、水治理設(shè)備，還是民用環(huán)保產(chǎn)品均是如此；而綠色經(jīng)濟(jì)正是我國(guó)綠色發(fā)展理念落地的內(nèi)在要求。

環(huán)保執(zhí)法是改善民生的必然要求

作為環(huán)保執(zhí)法影響經(jīng)濟(jì)的附帶結(jié)果，會(huì)對(duì)部分人的就業(yè)和生活產(chǎn)生不利影響。我們可以從兩個(gè)方面加以分析，一是關(guān)閉污染型企業(yè)的影響，二是環(huán)境質(zhì)量改善的影響。

關(guān)閉污染型企業(yè)對(duì)就業(yè)的影響。過(guò)去，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，人們吃不飽穿不暖，靠犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，卻付出了巨大的環(huán)境代價(jià)，污染欠賬多，并成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。因此，改善環(huán)境質(zhì)量、加大環(huán)保執(zhí)法，勢(shì)在必行。與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來(lái)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化的類(lèi)似，淘汰污染型企業(yè)，勢(shì)必帶來(lái)關(guān)停企業(yè)中原有就業(yè)人員的失業(yè)問(wèn)題；而就業(yè)是一個(gè)家庭乃至社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石。另一方面，隨著人們生活水平的提高生態(tài)環(huán)境破壞不僅影響國(guó)計(jì)民生，如逃離“霧霾”、到霧霾少的地方過(guò)冬成為部分北京人的選擇；甚至?xí)谱哔Y金、企業(yè)，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響就業(yè)機(jī)會(huì)。即環(huán)保執(zhí)法帶來(lái)的失業(yè)問(wèn)題，具有雙重性。

無(wú)需討論淘汰企業(yè)中就業(yè)人員的地位和報(bào)酬問(wèn)題，因?yàn)轳R克思的“剩余價(jià)值”“資本原罪”等理論已經(jīng)對(duì)此予以了足夠說(shuō)明；盡管如此，中小企業(yè)提供的就業(yè)機(jī)會(huì)卻成為一個(gè)國(guó)家發(fā)展初期文化水平不高的人員的“飯碗”，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的基石，古語(yǔ)早已有了很好警示：“無(wú)事生非”。又如，“霧霾”對(duì)每個(gè)人的影響是“公平”的，因?yàn)榇蠹摇巴粑保總€(gè)人對(duì)“霧霾”天氣的“貢獻(xiàn)”是不等的，因而需要通過(guò)政策加以調(diào)節(jié)；開(kāi)征汽車(chē)尾氣排污費(fèi)或擁堵費(fèi)可能是一種行之有效的措施。

另一方面，好的環(huán)境質(zhì)量會(huì)帶來(lái)新的投資機(jī)會(huì)、產(chǎn)生新的就業(yè)機(jī)會(huì)。更進(jìn)一步，好的生態(tài)環(huán)境本身就是民生。隨著人們生活水平的提高，環(huán)境價(jià)值越來(lái)越大，環(huán)境價(jià)值核算已經(jīng)證明了這一點(diǎn)；環(huán)境質(zhì)量也越來(lái)越成為富裕起來(lái)的民眾的訴求。習(xí)近平總書(shū)記指出，縱觀世界發(fā)展史，保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉良好的生態(tài)環(huán)境成為吸引投資的條件。例如，節(jié)能減排等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的替代產(chǎn)業(yè)，成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，還能提供大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。因此，我們必須保護(hù)環(huán)境。習(xí)近平總書(shū)記指出，環(huán)境就是民生，青山就是美麗藍(lán)天也是幸福。要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境。

總之，淘汰落后產(chǎn)能和污染型企業(yè)，會(huì)影響部分群體的就業(yè)和生活；發(fā)展以改善環(huán)境質(zhì)量為重點(diǎn)的新興產(chǎn)業(yè)會(huì)形成新業(yè)態(tài)，提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)。這是環(huán)境執(zhí)法影響的兩個(gè)方面。

完善環(huán)保執(zhí)法的對(duì)策建議

必須把保護(hù)環(huán)境這件事關(guān)群眾切身利益的大事抓緊做好，讓人們喝上干凈的水，呼吸清新的空氣吃上放心的食品，有一個(gè)良好的生產(chǎn)生活環(huán)境，這些既是“十三五”規(guī)劃綱要的目標(biāo)，更是黨中央國(guó)務(wù)院對(duì)全面建成小康社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。為完善環(huán)保執(zhí)法，建議如下。

一是環(huán)保執(zhí)法常態(tài)化。環(huán)境保護(hù)將伴隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的全過(guò)程，是一場(chǎng)“持久戰(zhàn)”。讓環(huán)保法“硬”起來(lái)，真正成為一把利劍，必須從“督企”到“督政”，實(shí)現(xiàn)黨政同責(zé)，以免產(chǎn)生“檢查時(shí)關(guān)門(mén)、人一走再開(kāi)”的怪象。抓環(huán)境保護(hù)怕的是虎頭蛇尾，難的是善始善終，要的是久久為功。環(huán)保工作常態(tài)化、永遠(yuǎn)在路上，就是要表明對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境的行為，不能手軟，不能下不為例；就是要打消“松一口氣”“再等一等”的僥幸心理。

二是明晰邊界。以環(huán)境質(zhì)量改善為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將督察對(duì)象和范圍從散亂污收縮到“污”上因?yàn)樯ⅰy的界定較難且已有執(zhí)法部門(mén)；對(duì)違法生產(chǎn)、超標(biāo)排放、未安裝污染治理設(shè)施、治污設(shè)施運(yùn)行不正常的企業(yè)依法追究責(zé)任，加大處罰力度。對(duì)黨委政府，要完善評(píng)價(jià)考核體系，加大資源消耗、環(huán)境損害等指標(biāo)在政績(jī)考核指標(biāo)中的權(quán)重，對(duì)地方黨委政府的環(huán)境不作為，加強(qiáng)督察，以解決“形象工程”“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為問(wèn)題。

環(huán)保執(zhí)法沖擊了資源密集型、污染密集型的經(jīng)濟(jì)，卻有利于技術(shù)密集型、環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)。圖為環(huán)保警察在破案現(xiàn)場(chǎng)向記者介紹案情。

三是加強(qiáng)全周期管理。可采取事前、事中和事后措施，保護(hù)環(huán)境。事前，政策制定和實(shí)施的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)體現(xiàn)公平；并通過(guò)政策措施的實(shí)施使原來(lái)的環(huán)境不公平變?yōu)楣健Ｈ鐚?duì)排污企業(yè)征稅，避免污染治理成本由全社會(huì)承擔(dān)。事中，對(duì)不同類(lèi)型的企業(yè)采取不同的措施或分步實(shí)施，使關(guān)閉企業(yè)的人員失業(yè)影響最小化。事后，應(yīng)考慮關(guān)閉企業(yè)的人員培訓(xùn)和安置、貸款償還、設(shè)備再利用等問(wèn)題，將社會(huì)不穩(wěn)定的可能影響降低到最小。

四要提高執(zhí)法能力。要加大對(duì)環(huán)保執(zhí)法部門(mén)支持力度，包括能力建設(shè)，培養(yǎng)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平和能力，并對(duì)關(guān)閉企業(yè)的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行咨詢(xún)指導(dǎo)；不允許或禁止對(duì)執(zhí)法的干擾和法外施權(quán)。執(zhí)法部門(mén)要敢于擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)責(zé)任；對(duì)工作不到位、工作不力的人和事要問(wèn)責(zé)，瀆職失職的要依法追究，從而使環(huán)保執(zhí)法起到“殺手锏”而不是“棉花棒”的作用。

五是鼓勵(lì)公眾參與。應(yīng)鼓勵(lì)媒體采用形象生動(dòng)、語(yǔ)言通俗、貼近生活的形式，廣泛開(kāi)展宣傳教育，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的能力。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)居民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、可持續(xù)發(fā)展意識(shí)的日益增強(qiáng)，參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性明顯提高。要引導(dǎo)社會(huì)徹底破除鋪張浪費(fèi)、比闊氣、講排場(chǎng)等陋習(xí)，畢竟房子再大睡覺(jué)只要一張床，汽車(chē)再豪華只是代步工具，最終在全社會(huì)形成節(jié)約光榮、浪費(fèi)可恥的社會(huì)文明新風(fēng)尚。

在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和環(huán)保執(zhí)法的“雙向擠壓”下，我國(guó)轉(zhuǎn)型發(fā)展會(huì)出現(xiàn)也一定能出現(xiàn)新氣象。

（作者系國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究室原主任）