我國應用環境行政合同的微觀及宏觀政策設計

文 周申蓓 齊文韜 劉朋 白明皓

我國應用環境行政合同的微觀及宏觀政策設計

文 周申蓓 齊文韜 劉朋 白明皓

長期以來，我國水資源、土壤和大氣面臨嚴重污染，而傳統簡單的行政方式治理環境已經陷入瓶頸。一段時期內，我國政府充當了污染治理的主體，治理效果嚴重依賴于政府資源投入和官員能力大小。維護健康的環境質量，是政府應該提供的基本公共服務之一，但環境安全真正供應主體卻最終是數量巨大、形式各異、分散的企業和其他社會主體，故應著力提高環境治理參與主體的多樣化和積極性。

環境行政合同是一種主要的自愿性環境協議，它通過企業和政府之間簽訂合同的方式，促使企業應用先進技術進行污染減排，政府依據排放結果采用財政補貼、轉移支付、直接采購等多種形式對企業減排行為進行激勵。這種制度安排改變了企業與政府之前不平等或對立的關系，采用“胡蘿卜+大棒”的方式激勵企業的環保行為，能夠充分發揮企業在環境治理過程中的作用。然而，由于企業出于自利目的會降低環境信息披露水平，以隱瞞企業生產對環境的負面影響，因此，在缺乏信息的條件下，政府無法計算出合理的污染損失以及消除污染的成本，也就無法制定有效且公平的環境政策。在實踐中，我國各種類型的市場單位，從生產企業到污染處理企業，長期以來在環保和綠色生產問題上充斥著造假、違規和監督不力的現象。據國家審計署披露的公告，近10年中諸多知名企業因涉嫌挪用、騙補等不法行為被公之于眾。這些問題直接導致了政策制定者對此類自愿性環境治理協議失去信心，也使得政府在無法獲得足夠信息的情況下仍然會傾向選擇過度管理和行政管控。

反思上述實踐經驗和理論現狀，當前自愿性環境協議推廣需解決以下問題：如何界定環境行政合同的適用范圍、性質及類別；合同中如何確定減排標準、激勵和懲罰預期及其觸發機制；如何考慮環境行政合同的政策引導性。

環境行政合同的適用范圍、性質及類別

由于政府和企業不能就法律禁止的排放量進行交易，故只有滿足法律基本排放要求的企業才有資格參與環境治理公共服務。盡管我國常在特殊時刻要求企業采用臨時型減排手段應對環境污染問題，但長期以往會模糊環境管理的行政及法治邊界，進而有礙環境管理行政信用和法治尊嚴，因此，政府應著重加大對可形成長期減排能力的管理型或技術型減排企業的支持力度。同時，社會對污染排放的監管必然愈加嚴苛，企業也會因社會壓力盡早利用內部創新和政府外部支持擴大減排量。企業迫于法律管制壓力持續提高減排能力，政府迫于環境壓力推廣更高標準的減排技術，兩者具有合作空間，在此基礎上，行政環境合同才能有效發揮污染減排功效。

為與企業形成長期的減排良性博弈，政府可對獎勵行為采用合同文本的方式予以明確，采用政府采購的方式進行。在此情況下，政府對污染減排的采購不是一種替代企業減排責任的行為，而是一種特殊公共品的“領先用戶”的技術采購。由于企業長期減排主要依靠規范的管理流程、精湛的制造工藝和新技術的應用，因此在環境行政合同中，財政提供減排的資金應用于提高企業內在減排能力，并在合同中執行過程中形成長期的政府——企業合作博弈關系，從而持續改進整個社會的污染減排體系。

環境行政合同不同于財政補貼政策，應視為具有市場屬性的政府采購機制。在這種情形下，政府通過環境行政合同面對特定對象或不特定對象進行污染減排的公共采購，采購資金用于合同企業進行特定污染治理用途。合同在對簽約雙方的權利和義務詳細規定的基礎上，應對合同約定的減排標準、獎懲機制有專門的約定。

因此，從本質上看，環境行政合同類似一種政府對污染減排量的政府采購行為，因此污染減排量是此類合同的核心，政府通過采購行為引導和幫助企業進行污染減排的技術改造。具體分類，如表1所示。

表1 污染減排的環境行政合同的分類

臨時型減排合同。由于環境惡化或特殊事項觸發環境處置預案啟動，地方政府會要求企業按預案要求進行減排直至預案停止實施。此時，政府在預案約定的情形下要求企業進行臨時型減排，并按預案約定支付企業相應款項用于補償企業停產損失。絕大部分臨時型減排應屬于應急事項，不應作為污染排放治理的主要內容。

管理型減排和技術型減排合同。管理型和技術型減排，都是通過企業內部能力改善而形成企業長期的減排能力。這兩種類型的減排有所不同，前者通過改進管理流程、優化管理制度、強化減排考核等管理創新進行污染減排，后者通過新工藝、新技術或新產品進行污染減排。

退出型減排合同。地區政府出于淘汰污染產業的目的，在達標排放的情形下仍然和企業協商達到產業淘汰的目的。

環境行政合同的微觀政策機制設計

理論上看，因創新風險和適應性風險，減排技術采購的企業排放量具有一定的不穩定性，需要設計合適的微觀和宏觀的合同機制以規避此類風險。由于臨時型排放和退出型排放的管理機制相對簡單，本文引入聯合確定基數法討論一對一的管理型與技術型的減排量和獎懲機制。

技術型減排的關鍵問題及合同設計

減排技術一次性投入后，企業實際減排能力主要決定于技術本身以及企業努力程度，而政府希望通過激勵促使企業充分應用先進技術進行減排。由于政府的專業能力、控制權和信息不足，無法掌握企業投入新技術后的真實減排能力。

一般假設，企業傾向利用減排的信息優勢尋求對自身最有利策略，盡可能提升談判地位并降低自身減排責任或夸大減排成本。假設某企業提出的減排目標為S，政府期望的減排目標為D，政府期望大于企業申報目標（D≥S），協商后達成合同減排基線C=ωS+（1-ω）D，其中 ω＜1。

假設實際減排結果A是受到監控的，政府在合同期末依據減排結果A來審核合同履行情況，并依據合同基線目標C進行獎懲。若企業未完成合同基線目標C，將得不到任何款項；若企業完成C，可得到基本款項B ；若企業超額完成減排目標，即A-C＞0，政府按獎勵 系數α給予超額獎勵α×（A-C）。

因此，政府在協商中會盡量提高基線目標C和壓低獎勵系數α 。同時，企業希望利用信息優勢隱藏自身的減排能力，夸大減排困難以努力提高政府投入，企業會盡量壓低基線目標C和提高獎勵系數 α，以博取更大的超額獎勵。

在上述情形中，政府希望企業如實上報減排能力S ，使得基線目標C更加合理，以降低減排風險并控制獎勵投入。因此，可在合同中增加懲罰機制，即當企業實際完成的減排量A大于企業申報目標 S時，企業會被處以懲罰系數為 β的罰款β×（AS） 。在這種博弈情形下，企業在基線達成的前提下可獲得的獎勵為B+α[A-ωS-(1-ω)D]+ β(S-A)。A為可觀測的企業實際減排量，且S＜A ，它依賴于企業的在技術投產后的努力程度。一旦技術投產后，實際減排量A越大，企業應得的激勵也應越大。

因此，當A被企業和政府觀測到時，當α＞ω時，企業更愿意努力減排；當 β＞αω時， S越大企業獲得獎勵越大，當 S達到最大值A時企業獲得利益最多。即，當α＞β＞αω時，企業會傾向真實申報自己的減排目標，使得S更接近A，并在合同執行過程中更傾向努力提高減排量。

管理型減排的關鍵問題及合同制度設計

如前文，當企業主要通過管理行為改善達到減排目標時，政府無法清晰掌握當期企業的減排能力，但能夠知道歷年管理改進后的減排考核結果。為了形成企業持續的管理減排動力，政府需要持久穩定地激勵企業進行減排，即在企業持續減排的情況下，政府的激勵要維持穩定。

假設政府和企業上年達成協議，一旦企業實際減排量A超過減排目標C0，政府將獎勵企業固定獎勵B ，并按超額系數α0對超額完成部分進行獎勵，此時總獎勵金額為B+α0（A-C0） 。

假設今年政府希望企業在去年基礎上再次減排，并和企業達成新的合同減排量C1（C1＞C0）。如企業達到C1時，仍然獲得固定獎勵B（B≥0） ，超額完成時按新的超額系數α1進行獎勵。此時，由于減排量持續增加的難度增加，且受環境變量影響，因此，企業希望政府的總激勵維持在一定的水平，即當減排量如與上年相當時激勵總量也應相當，即B+α1（A-C1）=B+α0（A-C0），此時

因此，當第i年政府和企業進行協商時，如通過管理能力提高減排量，此時如果逐年提高基準減排量至為維持激勵水平同時也應逐步提高αi。

回顧上述微觀機制設計的核心思想，不難發現，企業具有的信息優勢和能力優勢使得企業成為污染減排的中心，故而激勵企業自主減排的政策機制是一種有效選擇。

行政環境合同的宏觀政策環境設計

當政府和企業一對一進行談判時，由于產業、企業和技術有相當大的差異，政府信息劣勢就更加明顯，使得上文的B 與 C難以有效確定，企業均有逆向選擇的傾向去追求最大利益而不是最佳排放。此時，引入一對多的拍賣機制，從而利用市場競爭機制確定合理的B 和 C ，利用行業水平確定 ω、α 與β 。

逆向拍賣中的價格歧視策略

假設有一個健全的污染權排放交易市場，參與的交易方有政府（或排污權做市商）、技術及咨詢商、排污企業等。由于污染權交易旨在優化配置排污權的基礎上逐年削減排污總量，因此，政府可主動運用財政資金逐年采購部分“企業減排能力”或“減排量”，以促進全行業應用新技術及管理創新來削減污染總量。

假設政府清楚所有行業的總體排放水平，并有權規定排放標準和當地最大排放總量；能夠監管企業污染排放量，但不清楚企業的實際減排能力；政府在技術提供商或行業協會的協助下定期發布減排技術指南。企業受法律環境規制以及市場對清潔生產期望的影響，對政府采購的減排量有供給需求。

考慮到不同行業、企業規模、技術水平不同等情況，因此允許企業按照自身實際情況進行報價，政府可按行業、減排規模、減排技術等多屬性，對所有投標企業的離散排污量采用價格歧視進行逆向拍賣，或分類進行拍賣。

現以行業屬性不同和減排規模不同為例。假設政府的技術采購指南涵蓋m個行業的若干減排技術，以及減排量采購總預算B 。對于重點減排產業，政府按重視程度確定不同的預算配額資金。假設i(i ∈ m)行業的重視程度為θi，且∑θi=1，則i行業的資金預算配額Bi=θiB 。

具體逆向招標流程

行業中至少有i 個符合要求的n 企業Sij( j ∈ n )結合自身污染類別、企業規模選擇適當的減排技術，并就減排總量和所需補助金額進行投標。政府分行業采用逆向拍賣，每個行業評標時依據政策導向有不同的評標權重。政府進行多輪次遞減叫價，企業依據各自減排量進行應價。當每個排污量的應價企業只有唯一時，該排污量停止叫價，此時為該企業減排量的最終報價qij。

圖1 某行業（屬性）價格歧視逆向拍賣示意圖

在價格歧視分類的基礎上，政府按所有企業報價bij和qij減排量 計算減排單價按減排單價pij進行排序。令排序后減排單價為數列為pij對應企業的減排量，Bi為i行業（行業屬性）的預算額度，按如圖1所示繪制累計圖。在累計投標價最大不超過該行業屬性類別預算額度Bi時停止累計，被累計在內的企業為最終中標企業。如圖1所示，投標價為的企業為中標企業，其余為非中標企業。

具體招標流程如下：

第一步，政府首先公布采購的減排總量及拍賣規則，企業熟悉并掌握拍賣規則。政府對重點污染行業可能有配額預算，但企業沒有任何此類配額信息，非配額預算行業的企業合并評標。

第二步，所有合格企業申報各自的排污新技術及減排量qij。

第三步，政府對某行業i（或其他屬性）的每一個企業的減排量進行叫價。第一輪初始叫價由專家咨詢確定，減排量單價不高于行業（或該屬性）平均水平。

第四步，企業每輪對自己所對應的減排量進行應價，然后政府按降價幅度ε進行重復叫價，企業按叫價進行應價。

第五步，如果某個減排量有供應商應價，則重復第四步，直至沒有企業應價為止。此時，上一步企業報價為最終報價bij。

第六步，投標結束后，政府按減排單價對企業從小到大進行排序，同時按單價排序對投標價進行累計在累計投標價最大不超過該屬性類別預算額度時停止累計，被累計在內的企業確定為最終中標企業。

第七步，政府與中標企業按環境行政合同談判采購協議。此時，中標價格bij令為B ，政府按該類別屬性預先確定ω 、α 與 β，企業依據企業自身情況和工況值qij進行重新申報減排量Sij，并與政府最終談判形成Ci。

政府采購下的減排良性循環政策機制

對于政府而言，在污染管制日趨嚴厲的情形下，在排污權市場中適時采取政府采購策略，能有效促進企業積極采取有效減排策略。如果市場賣出多，政府可以用低價格獲得更多的減排量；如果市場賣出少，買入多，企業就更有積極性進行污染治理以減少排放政府可以有更大的談判優勢去推動。在排污權市場中中央及地方政府可結合排污權市場的價格p進行政府采購決策，采購后的排污量為永久減排量。當p低于政府預期，政府可以買入減排量。當p高于政府預期，政府可適時推動退出型減排以推進產業升級

當前我國的土壤、水和大氣的環境問題由來已久，客觀上是“看得見的手”和“看不見的手”同時失效的后果。政府作為管制者，企業作為污染物排放者，都應基于我國環境污染的實際國情，主動在環境恢復和保護中承擔相應義務。

（周申蓓系河海大學商學院副教授，研究方向：資源及環境管理；劉朋系中國航天系統科學與工程研究院博士后，研究方向：工程科技戰略管理；齊文韜白明浩，河海大學商學院）

國家哲學社會科學基金項目“我國水資源反退化適應性管理模式研究”，基金編號NO.12CGL068；經濟合同項目：寧夏回族組自治區水利科學研究院合同項目“寧夏水治理發展戰略研究”，合同編號2017H08SK289）