構建系統完整的環境污染第三方治理監督體系

文 林震 陳霈弦

構建系統完整的環境污染第三方治理監督體系

文 林震 陳霈弦

環境污染第三方治理的制度創新

第三方治理是生態文明體制改革的一項制度創新。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“加快生態文明制度建設”部分明確提出要“發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權交易制度，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”。一年之后，2014年底國務院辦公廳在總結一些地方、部門和行業先行探索經驗的基礎上，發布了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，將環境污染第三方治理定義為“排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式”，要求以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制。2015年4月國務院印發的《水污染防治行動計劃》（“水十條”）在第四條“強化科技支撐”中將第三方治理作為加快發展環保服務業的一項內容，要求“明確監管部門、排污企業和環保服務公司的責任和義務，完善風險分擔、履約保障等機制……以污水、垃圾處理和工業園區為重點，推行環境污染第三方治理?！?016年11月出臺的 《“十三五”生態環境保護規劃》三次提到第三方治理：一是作為推進節能環保產業發展二是要求加大財政資金投入，三是要求適時擴大環境污染第三方治理試點地區、行業范圍。目前全國多數省份都出臺了推行環境污染第三方治理的實施意見、管理辦法或實施細則，開展了相應的試點和推廣工作取得了一定成效，但與預期目標相比，作為新生事物的第三方治理總體進展緩慢，依然面臨著資金、責任能力、效益、監管等諸多問題。為此，環保部于今年8月出臺了《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》，明確第三方治理責任，創新第三方治理機制和實施方式，同時加大對第三方治理進行引導和支持，并繼續開展試點示范，及時推廣成熟經驗及做法。

環境污染第三方治理遭遇的困境

7月17日，工作人員在內蒙古托克托工業園區一家污水處理廠查看凈化后的水質。據介紹，托克托縣是呼和浩特市確定的環境污染第三方治理改革試點縣，當地依據“誰污染、誰治理”“誰污染環境、誰破壞生態、誰付費”的原則，積極推進環境污染治理改革工作。

環境污染第三方治理是要變傳統的“誰污染誰治理”的原則為“誰污染、誰付費、專業化治理”的新模式，它所希望克服的是排污企業治污成本高、不專業、難監管等問題，而更主要的目的是要防止排污企業偷排漏排、違法排污的情況，從而切實改善環境、服務民生。然而，在國務院意見出臺之前，就有專家擔心在現行法律框架下，第三方治理會存在一些障礙，包括追責障礙、稅收障礙和融資障礙等。兩年之后，這些問題依然存在：一是排污企業環保投入不足，沒有主動達標排放的意愿；二是環境服務業秩序亟待規范；三是第三方和排污主體責任明晰難；四是委托治理稅費征收增加了全社會污染治理成本。今年環保部實施意見出臺后，有關專家在解讀時將存在問題進一步歸納為六個方面：一是責任不明晰，排污單位和第三方治理單位責任界定不清，易導致漠視責任、推諉扯皮甚至相互勾結的現象；二是一些地方政府職能定位不清，既當裁判員又當運動員，重經濟輕環保，在制定規則、監督執行、提供服務等方面缺位、錯位；三是第三方服務市場環境存在一定缺失，政府和企業還缺乏契約精神、市場經濟的環境以及法治意識，實踐中不履約、毀約現象頻發，在項目招標中暗箱操作、低價中標，民資企業參與難度大，服務質量差等問題較為突出；四是行業不規范，第三方治理企業技術服務水平參差不齊，違法違規行為依然存在，影響到環境治理成效；五是行業信息缺失，第三方治理企業信息的完整性、準確性和公開性還有待提高；六是未建立完善合理的價格機制和制度規則，同時對于環境服務的細化、效果評估、責任界定等規則仍較為缺乏。

構建系統完整的第三方治理監督體系

針對上述問題，我們認為有必要盡快構建一個包括政府部門、排污企業、第三方治理企業以及社會組織和公眾在內的系統完整的監督體系。

一是政府的單向監督。從政府的角度來說，環境治理的目的當然是希望企業的污染排放盡可能地減少甚至是零排放。按照傳統“誰污染誰治理”的原則，政府主要是監督排污企業自覺按照國家政策法規的要求進行治污。例如《大氣污染防治行動計劃》（“大氣十條”）就指出，企業是大氣污染治理的責任主體，要按照環保規范要求，加強內部管理，增加資金投入，采用先進的生產工藝和治理技術，確保達標排放，要求企業自覺履行環境保護的社會責任?，F在引進第三方治理企業了，政府的監督理應變為督促排污企業繳納必要的費用，同時只需要監管好環境服務公司即可。但是在實際執行中，由于存在排污企業認為交納費用即轉移責任，或者讓傳統的環保子公司做母公司的業務，或者同類企業成立環保公司互相投標治理工程等，都使得排污企業的治污責任沒有得到有效落實；而第三方治理企業也存在準入門檻低、無序競爭、低于成本價競爭等問題，造成“李逵爭不過李鬼”、劣幣驅逐良幣的現象。因此，《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》明確要求由排污單位承擔污染治理的主體責任，但可依法委托第三方開展治理服務；第三方治理單位應按有關法律法規和標準及合同要求，承擔相應的法律責任和合同約定的責任。第三方治理單位有弄虛作假和二次污染等行為，還要負必要的法律責任和相應的連帶責任。而在環境污染治理公共設施和工業園區污染治理領域，政府作為第三方治理委托方時，可以對排污單位就其導致的環境污染進行追責。此外，對于專業治污的第三方企業，政府要盡快建立績效考評標準，科學界定企業的信用級別，并將其納入社會誠信體系。

二是排污企業與治污企業雙方的相互監督。傳統的治污方式強調排污企業的自我監督，也因此導致企業在利益成本等因素的驅動下違規造假、偷排超排，或者“俘獲”監管機構和人員蒙混過關；而按照第三方治理模式的設計，排污企業與環境服務公司可以相互監督、相互制約，避免超標排污現象。排污企業也會與政府部門“同坐一條板凳”，共同監督第三方專業管理公司的運行和運營效果。但這種效果并不會完全自動實現，需要構建具有法律約束力的相互監督制約機制。國家發展和改革委員會、環境保護部等部委聯合印發有《環境污染第三方治理合同（示范文本）》明確委托事項、治理邊界、責任義務、相互監督制約措施及雙方履行責任所需條件，并設立違約責任追究仲裁調解及賠償補償機制。例如，在建設運營模式的合同文本中規定，甲方（排污企業）的主要權利是，“甲方享有建設運營權授予方的各項權利，有權監督、檢查環保設施的建設、運營、維護和管理，有權督促乙方全面履行義務并完成污染物控制任務”。在委托運營模式的合同中，甲方還可以按合同及有關的規定檢查乙方的履職情況、檢查并考核乙方的質量保證體系，甚至有權對乙方表現不良的個別職工提出辭退意見。當然，對于作為乙方的治污公司來說，只要不存在非正常的利益勾結，也肯定要嚴格要求排污企業提供客觀、準確的數據，對相關的設施設備和工藝流程等進行監督。

三是全方位的社會監督。“天網恢恢，疏而不漏。黨的十九大報告強調要構建政府為主導、企業為主體社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。為避免政府部門、排污企業和治污企業之間的相互勾結，還需要建立健全針對環境污染的社會監督體系。除了暢通傳統的媒體監督和公眾監督之外，可以創新監督的方式方法，例如引進第三方監督機構，開展專業的督查建立“企業自治、行業自律、社會監督、政府監管”的共治共管新機制。在今年環保部出臺的實施意見中明確要求營造良好的第三方治理市場環境，全面推進第三方治理信息公開，積極引導新聞媒體、公眾和民間機構參與環境污染治理監督。我們希望這樣的一個無縫對接的監督網絡能夠盡快建立完善起來。

（林震系北京林業大學人文社會科學學院院長地方綠色治理研究中心主任，生態文明建設與管理交叉學科博士生導師；陳霈弦系北京林業大學人文社會科學學院研究生）