城市霧霾問題的再認識

城市霧霾問題的再認識

◎羅 勇

城市發展對空氣質量的影響呈現復雜和多元的特點，這是由城市經濟空間的組織結構特征所決定的。霧霾使城市經濟社會發展面臨新的環境組合局面，不僅要一如既往地治理傳統污染，還必須立刻采取消除霧霾影響的特殊措施。城市發展的環境挑戰越來越復雜和尖銳。我國城市霧霾治理需要科學的環境經濟考量，治霾路徑與目標必須均衡，既要摒棄懶政不為，也要防止極端做法，應在所付出的治理成本與所取得的環境經濟收益之間取得平衡。

城市發展；霧霾；政策機制

霧霾使城市經濟社會發展面臨著一個新的環境組合局面，既要一如既往地治理傳統污染，又必須立刻采取消除霧霾影響的特殊措施。城市發展的環境挑戰越來越復雜和尖銳。

問題

霧霾使大氣環境這個公共物品變得更加突出和典型，涉及許多學科和社會各個方面。綜合國際治理經驗和現有技術經濟條件，即刻徹底去除霧霾可行性不高，在未來的一段時間，霧霾很可能成為城市的一個“新常態”。分析已掌握的資料和數據，城市空氣質量問題的根源是工業化和城鎮化，其中城市發展對空氣質量的影響是復雜和多元的，這是由城市經濟空間的組織結構特征所決定的。

1.經濟結構

人口和經濟活動在城市空間聚集，城市發展直接推動物質生產規模擴大，導致總產出大幅增加，同時也產生了資源大量消耗和污染集中排放等不良外部性后果。

增進聚集經濟效益是城鎮化的一個基本特征。從城市發展的實踐觀察，在同等富裕水平上，城鎮化可以使多數人口的財富增長與污染排放（相對）“脫鉤”。城市本來可以在減少成本的積極層面上健康發展，享受效率和節約所帶來的聚集收益。然而，現實中的城市普遍追求生產和消費的最大化，城市發展伴生的環境問題越來越失控，污染排放也集中地凸顯和加劇了。

2.空間結構

（1）城市產業結構在工業化的初中期通常以工業為主，其中最能帶動經濟發展的當屬重化工業。這一時期污染排放急劇增加，經濟高速增長成為城市環境問題的直接推手。隨著交通和信息條件的進步，工業化向縱深發展，城市中金融、房地產和信息等第三產業和知識密集型產業逐漸取代傳統工業的主導地位，傳統工業紛紛遷出城市區域。

城市經濟增長與污染排放的關系，在城市產業結構“高級化”下呈現出多樣化和復雜化趨勢。城市環境保護不再那么簡單和純粹，必須綜合地考量包括外圍區和邊緣區的整個相關區域的污染與排放情況。如果城市產業高級化進程使高排放產業轉移或發生在城市邊緣區和外圍區，則城市環境問題不能算作真正解決。關于霧霾問題，北京與周邊地區正在發生的情形非常典型。

（2）能源結構問題嚴峻。我國的火力發電占總發電量的80%，是主要的能源提供者；而煤幾乎是我國火電的全部燃料。鋼鐵、水泥等重污染行業，也都使用燃煤做動力。2013年，我國煤炭消費總量約42.2億噸。雖然2014年和2015年分別有2.9%和3.7%的降幅，但煤炭總消費量仍處于40億噸水平，約占世界消費總量的一半，燒煤是造成城市霧霾的主要原因。

機理

1.技術根源

霧霾是典型的人類活動與特定氣候條件相互作用的結果。作為一種自然現象，霧本來是無毒無害的；而霧中如果有大量懸浮的微粒和污染物，形成霧霾就具有很大的危害。城市人口高度聚集與經濟社會活動高度聚集極易產生大量細顆粒物（PM2.5），如果城市空間的大氣循環和承載能力不足，細顆粒物濃度將持續升高。此時若再遇到靜穩氣象條件，則霧霾就成為大概率事件。

霧霾有多種多樣的源頭，如工業排放、汽車尾氣、工地揚塵和垃圾焚燒，甚至做飯生火等，多種污染源混合作用是霧霾天氣形成的原因。不同地區、不同污染源對霧霾天氣的作用程度也各不相同。

多年的經濟快速增長與城鎮化，使得多數城市排放的污染物已累積到臨界水平，許多城市的規劃存在缺陷，使城市環境對氣象條件的敏感和依賴程度陡升。在氣象擴散條件較好時空氣質量能夠維持，不利天氣條件一旦出現，城市大氣環境狀況則立刻惡化。

2.制度根源

2014年，74個重點城市中僅有8個城市空氣質量年均值達標。霧霾治理遠非治理一般污染排放那么簡單。梳理已經出臺的政策措施可以發現，治理手段過于單一和機械，彼此之間缺少有機聯系，形成的分力較多、合力較少。

以北京為例，北京PM2.5大約30%-40%來自原始排放，20%-30%來自大氣中的光化學轉化，30%-40%來自區域輸送。北京治霾要“三分之一靠天氣，三分之一靠自己，三分之一靠周邊”。如河北地區排放是北京PM2.5的一個主要來源，倘若沒有激勵機制促使河北考慮污染的外部性，或該地區沒有足夠的能力實施減排措施，其排放問題終將得不到妥善解決。因此必須按照環境經濟原則，處理好貢獻與補償的關系，同時降低整個區域的減排成本。

對策建議

1.均衡的治理戰略

我國城市霧霾治理需要科學的環境經濟考量，治霾路徑與目標必須均衡，既要摒棄懶政不為，也要防止極端做法。一個設計成功的治理戰略，應該是在所付出的治理成本與所取得的環境經濟收益之間取得平衡。

我國城市的發展環境遠不及發達國家城市，尚未擺脫傳統環境污染，又遭遇霧霾困擾。新常態下，城市面臨著十分嚴峻的環境經濟形勢，城市發展需要在環保與增長等問題上進行更多的環境經濟考量與權衡。

2.政策選擇

對于霧霾治理，是否存在適當的政策來保證其實現，涉及到環境經濟系統的能控性問題，能控性問題實際上也是政策選擇的前提問題。

一般地，對于能控性的判定首先應該區別兩種不同的情況：一種是在適時控制中，根據控制系統的功能是否正常而判定能控性；另一種是針對受控系統的能控性而判定。丁伯根（J.Tinbergen）認為，目標變量和控制變量的數目之間存在著一定的關系。應用到環境政策問題時的一般結論是：在通常情況下，目標變量的數目應該等于控制變量（政策手段）的數目，這時的環境經濟系統具有能控性。

一個環境經濟系統是否能夠實現目標狀態，與這個系統本身的性質有關，同時也與控制變量的數目和時間期限的長短有關。如果控制變量的數目有限，為了實現一定的目標，我們需要較長的時間；而為了在不太長的時間實現一定的目標，則需要較多數目的控制（政策）。

上面的討論是把環境經濟的調節問題作了一定的簡化。但實際上，環境政策問題是極其復雜的：

（1）我們要實現多個環境與經濟目標，但只有有限的政策手段可以使用。這時，通常無法保證所有目標的順利實現。由于環境與經濟之間存在著辯證協調的關系，在環境經濟調控中，需要同時考慮環境保護與經濟發展，因此，相關的政策手段必須要綜合運用。

（2）在一般情況下，政策手段對目標變量的作用不是充分獨立的，因此，即使目標變量的數目與政策手段的數目相等，仍會存在不同目標變量之間的替換，影響政策手段的效果。

（3）環境經濟系統遠比一般的經濟系統復雜，因此，環境政策對環境經濟的影響具有更大的不確定性。當運用某些政策手段去實現一定的政策目標時，不能避免政策失效的風險，而在環境經濟領域發生政策失效的后果，要比其他經濟領域嚴重得多，甚至是不可彌補的。為保證環境和經濟的協調發展，使政策風險盡可能降低，建議不要過度集中地使用少數政策手段，應該使政策手段多樣化，并加以綜合運用。

（4）一種政策手段的運用往往帶來收益的同時，也會產生一些副作用，而收益和副作用又經常不同時體現出來。綜合運用各種政策手段，可以使它們互相補充、揚長避短，取得良好的政策效果。

3.城市政府的擔當

（1）政府職能的有效整合。針對空前復雜的霧霾治理問題，政府的責任不僅局限于環境保護部門，還需要各職能部門之間的合理協同，同時加強政府與非政府機構的積極配合、政府與公眾之間的密切協調。城市環境問題的發展呈現出波及范圍越來越廣的趨勢，倒逼各個部門與階層達成共識。新形勢下，城市環境治理必須強調最優協同，即政府生態與環境職能部門須立足自身最優工作，實現與社會、經濟等職能部門之間、非政府機構及社會公眾之間的最優配合。

（2）多著力點綜合治理。城市霧霾不僅是環境問題，也是經濟問題、民生問題。要把霧霾治理與優化經濟社會結構、創新創業驅動和生態文明建設緊密結合起來，著力于民生改善，著力于新增長點的培育。霧霾治理戰略應該長短結合，中長期戰略注重可行性，短期戰略注重操作性。短期戰略不等同于限產限排、機動車限行或收擁堵費等短視行為，要有調結構方面的長遠性措施。能否按照環境經濟規律辦事，在霧霾治理中挖掘環境經濟潛在效益，是提升城市政府治理能力的一大考驗。

治霾不僅是環境保護行為，而且是一種經濟行為。環境政策必須配套更全面的經濟政策，尤其是要與經濟結構的深入調整改革結合起來，如工業建筑業在GDP組成中比重的下降，清潔能源在能源結構組成中比重的上升等。

（3）增加政府管理系統的非平衡力。環境保護的經濟手段作為一個優選的調節系統，具有多方面的功能。在治霾行動中，面對復雜的霧霾環境經濟現象，通常是多種環境經濟規律同時在起作用。應該根據不同治理手段的特點和作用，合理地組合各種經濟手段，并使所運用的經濟手段與其他政策手段相互配套、步調一致，形成合力，取得霧霾治理的最佳政策效果。

政府應該主動地尋求與霧霾治理積極參與者合作，向非政府組織和社會公眾提供各種治理規劃與管理的機會，向社會開放霧霾治理的決策、實施和監督的全過程，把治理變成全社會的共同行動。政府在過程中主要行使監督和組織功能，把霧霾治理行動提升為動態的有序結構。

4.綠色低碳轉型

與治理霧霾相關的技術進步必須匹配與投資相互促進的機制，其所形成的綠色低碳經濟應該能夠促進由經濟系統自我推動的增長與繁榮。與霧霾治理相互促進的綠色低碳經濟，應該包括以下內容：一是優化的能源結構，優良的能源效率，從改善城市能源基礎設施入手；二是綠色生產，低碳運輸和生態文明社區等，城市經濟社會結構的全面調整；三是再生能源，穩定的綠色能源供應；四是城市家庭特別是困難群體對能源價格的合理負擔。

（作者單位：中國社會科學院城市發展與環境研究所）

編輯：馬振東

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.007