國外小城鎮建設模式對我國的啟示

國外小城鎮建設模式對我國的啟示

◎談佳潔

發達國家經過數百年發展，其小城鎮發展模式較為成熟，且形成了自己的特色。而我國城鎮化發展歷史較短，在高速發展的過程中遭遇了種種難題。總結國外小城鎮發展模式和成功經驗將助于有的放矢地解決好這些難題，推動我國小城鎮建設健康發展。

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據聯合國發布的《世界城鎮化展望2014》顯示，世界超千萬人口以上的超大城市有28個，其中我國占據六席。雖然大城市發展很快，而且規模越來越大，但仍有接近一半的城鎮居民居住在人口小于50萬的城市里，只有約1/8的城鎮人口居住在28個人口超過1000萬的巨型城市中。可以說，小城鎮仍然是目前城鎮人口聚集的主流。國外小城鎮經過幾百年的發展已經形成了自己獨有的模式，尤其是英國、法國和德國等部分發達國家的小城鎮，都已基本實現現代化，它們在整個國家的城鎮體系建構和城市化發展中起著非常重要的作用。

國外小城鎮建設的主要模式與特點

結合的“田園城市”，二是建設衛星城。其主要目的就是從原先的“集約型城鎮化”轉為“分散型城鎮化”。隨著新城的發展，功能分區越來越弱化，第一代新城存在明確的鄰里單位和居住的內向性特征，后期則朝著相反的方向發展。新城的城市中心大多建成了商業購物中心和辦公場所，城市的中心感隨著人流的聚集、建筑的大體量和空間的多樣化越來越突顯。

2.美國小城鎮建設的“自由市場模式”

美國小城鎮是一個地理或者社會的概念。只要征得2/3的社區居民同意且能財政自理，居民戶數達到500戶以上的，均可向州政府提出請求成立的申請。成立之初在財政方面就被賦予自由，使得小城鎮后期的財政管理相對獨立。而政府的資金來源主要是依靠房地產業稅收。美國工商企業的營業稅和銷售稅由聯邦政府和地方政府收取，所以小城鎮政府只能多吸引開發商到城鎮投資房地產項目，吸引中產階級到城鎮購房，以增加城鎮的稅收。

美國的小城鎮建設雖說主要依靠市場經濟推動，但其建設資金并非全部依賴開發商，而是由聯邦政府、地方政府和開發商三方共同承擔。聯邦政府主要負責城鎮間高速公路等大型交通設施建設，而州和小城鎮地方政府則負責小城鎮內的污水、供水和垃圾處理。小城鎮內的生活配套設施如水電、

縱觀世界城鎮化發展歷程，歐美等發達國家因為起步較早，城鎮化水平較高，已經形成了一定的發展模式和特點。

1.英國小城鎮建設的“新城模式”

英國的早期小城鎮依靠工業獲得了短期迅猛發展，但同時造成了一系列災難性后果，甚至威脅到國民生產和勞動力的再生產。19世紀末，霍華德創建了“田園城市理論”，提出建設環境優美、生態和諧、具有城市和鄉村優點的小城鎮構想，這一思想對英國的城鎮規劃具有深遠的影響。英國的新城建設主要有兩個方向：一是建立城鄉要素通信和社區道路等，則由開發商負責。

3.德國小城鎮建設的“人文主義模式”

在小城鎮改造中，德國政府非常注重保護原有老建筑的藝術風格和老街的空間形態。目前在德國仍保存著兩萬多座古城堡，德國政府明確規定歷史在200年以上的建筑必須列入保護范圍，并專門撥款用于古建筑和老街道的修繕。德國是人文主義思想的發源地，在小城鎮建設上處處滲透著“以人為本”的理念。他們的規劃會充分考慮到各類人群的需求，如殘疾人的無障礙通道，馬路上的自動收費設施等。在對老建筑進行保護性改造時也盡可能地使之適應現代生活的需要，即使是百年以上的老屋內都安裝有現代化的衛生設施和供暖設施。整個城市幾乎看不到警察巡邏和監控攝像頭，居民生活極其便利且安全和諧。

4.日本小城鎮建設的“一村一品”模式

日本歷來對本民族的鄉村文化非常重視，在小城鎮建設中一方面保留傳統，另一方面利用現有的地方文化資源開發特色小鎮。 其“一村一品”模式并不局限在鄉村，可以擴展到“一鎮”“一縣”甚至“一國”，也不局限于農產品，還包含歷史遺址、文化活動和旅游項目等。一個“品”字更突出這些產品的規模、品質、品味和品牌。在“一村一品”模式中主要突出三個核心理念。一是立足本地，放眼全球。二是注重創新，挖掘特色。三是針對不同人才進行培養和保護。經過“一村一品”運動的開展，日本許多村鎮煥發了活力。1998-1999年湯布院鎮的工業品上市額從12.52億日元增至93.21億日元，可以說“一村一品”運動為當地社會經濟發展作出了巨大貢獻。

對我國的啟示

國外小城鎮模式雖各有不同的特點，并且與其國情緊密相關，但在規劃、立法、內外部環境保護和布局結構等方面的成功經驗對我國的小城鎮發展具有重要的借鑒意義。

1.注重小城鎮建設的科學規劃和立法

（1）科學規劃小城鎮建設。發達國家在小城鎮建設中有一個共同特點，即將規劃放在首要位置，通過規劃來控制建設用地、保護農業，改善人居和投資環境等。一是小城鎮的規劃期一般有十幾年的跨度，所以規劃上要高瞻遠矚。如美國的小城鎮在規劃中為今后可能出現的重建或擴建的項目留下發展余地。二是小城鎮的規劃是一個復雜的系統工程。如日本政府制定的村鎮開發計劃涵蓋多種層次、多種類型。三是制訂規劃時要重點突出對具體問題的關注。英國小城鎮因規模限制，其發展規劃只能圍繞居民生活和建設中的重點問題來制訂，如住宅數量、就業崗位數和資金渠道等都非常具體。

（2）小城鎮建設立法先行。為了保證規劃的權威性，強有力的政策措施和法律法規是小城鎮建設的重要保障。1909年，英國政府就頒布了世界上第一部關于城鄉規劃的法律《住宅、城鎮規劃條例》，二戰后，英國又頒布了《城鎮和鄉村規劃法》，第一次將城鄉一體的統籌規劃以法律的形式固定下來，對土地占用補償及在這一過程中產生的矛盾提出了綜合性的解決辦法[1]。同樣，日本也制定了許多相關法律將小城鎮建設的過程法律化。日本的立法有三個特點：一是法律對城鎮建設目標規定明確；二是每隔十年政府會根據實際情況對相關法律進行一次修改，以滿足發展的需要；三是在立法時，不僅會制訂鼓勵性法規，同時會制訂限制性法規。無論內閣如何更換，都要求執政者必須承認和遵守法規。

（3）有效監管小城鎮建設。在小城鎮建設的招商引資過程中，各地政府為了謀求自身利益，暗箱操作，相互壓價，導致城鎮間形成惡性競爭。為此，澳大利亞政府建立了專門的協商機制和經濟委員會以避免出現此類問題。這類委員會通過經常性的會議，交流經驗，分享信息，共同商討如何應對投資商的策略。在州政府層面，上級政府沒有干預下級政府的權力。州政府會派人參加各地政府招商引資會議，出面調停相關矛盾。各地政府在建立聯盟的基礎上，使各自的招商引資政策漸趨一致，避免了惡性競爭，并且根據具體城鎮的特色，調整政策方案，從而達到多方共贏。

2.協調小城鎮建設的內外部環境保護

（1）加強小城鎮公共服務設施建設。隨著小城鎮與大城市關系的日益密切，居民對享有公共服務設施的需求也與日俱增。許多國家的小城鎮為創造一個比大城市更加優美舒適的生活環境而致力于完善基礎設施建設。如發達國家大多數只用管道系統供水，人口較少較分散的地區則采取水井供水，這個比重在葡萄牙的村莊中占到94%[2]。德國小城鎮的教育系統與大城市幾乎沒有差別，特別是小城鎮的師資力量非常強，教育質量甚至高于部分大城市。

（2）小城鎮產業轉型中工農業并重。在小城鎮的產業發展上，重視三次產業的聚集、關聯和協調發展。美國支持小城鎮的發展源于其對農業的支持。自20世紀40年代起，美國就開始糾正偏重大城市的政策傾向，重視提高農業生產率。1860-1920年，美國的耕地和糧食產量大幅增加，為工業生產提供了原材料，美國的高度工業化也是得益于政府支持農業生產的基礎之上。工業的高度發展是小城鎮發展的物質基礎，也是帶動第一產業、第三產業快速發展的重要力量。如法國漢斯市以釀制香檳酒著名，該市的幾家香檳加工企業將香檳加工業與旅游業結合起來，作為景點每年吸引了大量游客，大大增加了農產品的附加值。

（3）注重保護小城鎮的傳統與特色。國外許多國家在小城鎮建設中對具有一定歷史價值的古建筑或者原生態的生活方式予以維修或保護。為了留下原有的藝術和歷史的真實性，一些國家并不會輕易用現代材料對建筑物損壞的部分進行修補，而是大力研究新技術使其盡量保持原貌。英國對古建筑實行成片保護，盡量將整個街區完整保存下來。日本為了保留傳統建筑，建立專門的建筑博物館。國外重視古建筑保護的原因主要源于對本國本民族歷史的保護，同時也是為發展旅游觀光提供基礎，有助于大家更好地了解地方文化和古代文明。

3.注重完善小城鎮的布局結構體系建設

（1）適度規模是小城鎮建設的重要內容。歐盟認為，適度規模的小城鎮既可獲得規模經濟效益，同時又可避免城市人口過多而對環境和經濟社會造成的壓力過大。在發達國家的大都市周圍聚集著眾多具有一定規模的小城鎮，從而形成了都市綿延帶。美國早在20世紀60年代就已形成了三大都市綿延帶，而那些規模適度的小城鎮承擔著主要的制造業功能，如波士頓-華盛頓綿延帶內有200多座中小城市，集中了全國70%的制造業。德國的魯爾地區有100多座城市，區域內鋼鐵產量占全國的70%，其中基本沒有大城市，主要以規模適中的區域性中心城市為主。

（2）以合理的功能分工構成有機整體。不同城市與小城鎮之間的功能、特色差異，不僅表現為各具特色的市容市貌和歷史文化遺產，更主要的是不同的功能作用及管理方式。從英國到法國、德國，從大城市到中小城市和小城鎮，可以看到不同地區、不同類型和不同規模的城市或小城鎮之間，功能各異、特色鮮明。與此不同，荷蘭西部著名的蘭斯塔德馬蹄形環狀城鎮群的特點是將一個綜合性國際大都市的多種功能分散到具有一定規模的小城鎮中。

（3）注重小城鎮與周邊區域的綜合發展。在一個結構完整的城鎮體系中，大、中、小城鎮都有其互相不可替代的功能地位，應制訂相應的政策措施，在尊重客觀規律的基礎上，促進三者協調發展。韓國從1972年開始實行“小城市培育事業”計劃，把小城鎮培育為周邊農村地區生活、文化和流通中心，擔當起準城市職能。日本則將小城鎮發展包含在大、中、小城市發展之中，如在日本的《整備計劃》中共選取大約108個農村小鎮，其中五日市鎮等53個鎮納入“近郊整備地帶”，內原鎮等55個鎮被納入“都市開發區域”。這些小城鎮依靠政府出臺的優惠政策取得了長足的發展。

[1]新玉言編. 國外城鎮化比較研究與經驗啟示.國家行政學院出版社，2013：152.

[2]湯銘潭. 小城鎮發展與規劃概論. 中國建筑工業出版社，2004：27.

（作者單位： 上海交通大學媒體與設計學院）

編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.022