脫貧攻堅工作的突破點與新思路
——訪北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦

◎本刊記者/張涵

脫貧攻堅工作的突破點與新思路
——訪北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦

◎本刊記者/張涵

習近平同志在十九大報告中指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。截至2016年底，我國仍有農村貧困人口4335萬，如何在2年多的時間，按照現有標準，確保貧困人口全部如期脫貧？目前我國扶貧脫貧面臨哪些新狀況、新困難？深度貧困地區的脫貧攻堅如何破解？對此，記者采訪了北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦。

脫貧攻堅取得顯著成效

記者：請您簡要介紹一下我國貧困地區的貧困人口狀況及目前的脫貧攻堅成效？

張琦：十八大以來，精準扶貧、精準脫貧方略的布局和指引推動了我國脫貧攻堅的實踐創新，取得了顯著成效。

1.農村貧困人口持續大規模減少

精準扶貧、精準脫貧最直接的成果是農村貧困人口持續大規模減少，2012年以來全國農村貧困人口數量由2012年的9899萬人減少至2016年的4335萬人，累計減少5564萬人，平均每年減少1391萬人，為2012年總貧困人口數量的14.1%；全國農村貧困發生率由2012年的10.2%下降至2016年的4.5%，下降5.7個百分點，年均下降1.4個百分點，全國減貧幅度較2012年減少超過一半，東、中、西地區減貧幅度均超過50%。

2.農村居民收入快速增長，增速持續高于全國

2016年，貧困地區農村居民人均可支配收入增長到8452元，名義水平是2012年的1.6倍，扣除價格因素，實際水平是2012年的1.5倍。2013年以來，貧困地區農村居民的可支配收入連續保持兩位數增長，年均實際增長10.7%。貧困地區農村居民與全國農村居民的收入差距不斷縮小。2012年貧困地區農村居民人均收入相當于全國農村居民人均收入的62.2%，2016年提高為68.4%，提高了6.8個百分點，年均增幅為1.7%，2013-2016年，貧困地區農村居民人均可支配收入年均實際增速比全國農村平均水平高2.7個百分點。居民整體收入差距繼續縮小。

3.基礎設施條件得到極大改善

2016年，我國貧困地區通電話的自然村比重為98.2%，比2012年提高4.9個百分點；通有線電視的自然村比重為81.3%，比2012年提高了12.3個百分點；通寬帶的自然村比重為63.4%，比2012年提高25.1個百分點，貧困地區接近1/3的自然村實現了寬帶入村；有77.9%的自然村實現了主干道路面硬化，比2013年提高了18個百分點；通客運班車的自然村比重達到49.9%，比2013年提高11.1個百分點，接近一半的自然村實現了客運班車通車，極大地方便了貧困地區居民的出行。

4.教育文化水平明顯提升

2016年，貧困地區中16歲以上成員均未完成初中教育的農戶比重由2012年的18.2%下降至16.0%，降幅為2.2個百分點，未完成初中教育的農戶越來越少；貧困地區所在自然村上幼兒園便利的農戶比重達到79.7%，提高了12.1個百分點；貧困地區所在自然村上小學便利的農戶比重達到84.9%，提高了6.9個百分點；有文化活動室的行政村比重為86.5%，比2012年提高了12個百分點。

5.農村醫療衛生條件不斷提高

2016年，擁有合法行醫證醫生/衛生員的行政村比重為90.4%，比2012年提高7個百分點；所在自然村有衛生站的農戶比重為91.4%，比2013年提高了7個百分點；擁有畜禽集中飼養區的行政村比重為28.0%，比2012年提高12個百分點；飲水經過集中凈化處理的自然村比重為44.7%，比2013年提高7個百分點；所在自然村垃圾能集中處理的農戶比重為50.9%，比2013年提高21個百分點，一半以上的自然村實現了垃圾集中處理。

6.全社會合力扶貧局面初步形成

各級黨政機關、軍隊和武警部隊、國有企事業單位等率先開展定點扶貧，引領和推進社會扶貧進程；東西扶貧協作不斷推進，加快西部貧困地區脫貧減貧；各類市場主體、社會組織和社會各界積極參與，多種形式推進扶貧開發；組織動員機制不斷完善，社會扶貧主體日益多元化，人人皆愿為、人人皆可為、人人皆能為的社會扶貧局面逐漸形成。

新時期扶貧開發要有新思路

記者：我國扶貧開發工作有哪些新舉措、新亮點？

張琦：十八大以來在扶貧脫貧的實踐中，各地探索了很多創新性模式。

1.科學構建精準識別新標準

精準扶貧、精準脫貧戰略，在內容上包括精準識別扶貧對象、精準診斷致貧原因、精準安排扶貧項目、精準計劃和使用資金、精準選擇到戶扶貧措施、因人因村精準選派幫扶人員、精準考核和認定脫貧成效。如貴州威寧縣用“四看”（一看房、二看糧、三看勞動力強不強、四看家中有沒有讀書良）的方式精準識別扶貧對象，切實解決了“扶持誰”的問題。

2.積極探索產業扶貧新模式

（1）探索了一系列發展產業和就業轉移脫貧的新模式。發展產業和就業轉移脫貧是精準扶貧、精準脫貧的主要路徑。精準扶貧以來，各地通過龍頭企業帶動模式、專業合作社帶動模式、大戶帶動型和非農就業型等形式，幫助貧困戶脫貧。

（2）創新資產收益模式應用于扶貧脫貧實踐。資產收益模式通常以脫貧攻堅規劃、重大扶貧項目資金、貧困地區資源稟賦、貧困人口固有資產（土地、項目資金）等為收益資產來源。通過成立投資公司，將收益性資產租賃給產業資本經營，貧困人口通過分享租賃費獲取固定收益。它以扶貧攻堅規劃和重大扶貧項目為平臺，整合扶貧資金等扶貧資源，設立國有農業投資公司，農投公司的規模與產業扶貧項目和貧困人口的規模相匹配。

3.著力創新貧困農戶受益新機制

（1）易地搬遷扶貧是“十三五”規劃確定為實現2020年全部脫貧“五個一批”的重要路徑之一。易地搬遷旨在通過搬遷安置解決“一方水土養活不了一方人”的問題，“十三五期間”，中央和地方政府按照每人6萬元的標準搬遷981萬貧困人口，目前已有數百萬貧困人口搬入了新居，通過配套的產業和就業實現了穩定脫貧。

（2）光伏扶貧是有效利用光伏發電產業對貧困地區、貧困人口進行精準扶貧的新型扶貧模式。2015年7月30日，國家能源局、國務院扶貧辦聯合印發了《關于實施光伏扶貧工程工作方案》，計劃利用6年時間開展光伏發電產業扶貧工程，并開展安徽、寧夏等30余個首批光伏試點，部分試點在光伏扶貧上已取得一定成效。如安徽省截至今年9月，全省光伏電站累計裝機規模達到199.3萬千瓦，惠及41.28萬貧困戶，所有貧困村實現了村級光伏電站全覆蓋，農戶年均增收2500元。從全國來看，光伏扶貧開辟了貧困人口增收新渠道，是綠色減貧新途徑。

（3）旅游扶貧是連接生態保護與減貧有效橋梁，是綠色減貧創新最有效途徑。國務院扶貧辦與國家旅游局合作，啟動貧困村旅游扶貧工程。隨著旅游扶貧的深入推進，貧困地區沉睡的旅游資源被盤活，形成了一批“景區帶村”“能人帶戶”“企業＋農戶”“合作社＋農戶”等旅游帶動就業、創業模式。旅游扶貧在推動旅游資源富集地區的脫貧攻堅起了巨大作用，如僅2016年，福建省52個旅游扶貧試點村脫貧人數近1491人，占貧困人口的比重為39.2%，其中旅游扶貧脫貧人數約582人，占脫貧總人數的39%。伴隨交通等基礎設施的不斷改善，旅游扶貧將會成為走向小康和富裕的重要支撐。

（4）“互聯網+扶貧”是扶貧脫貧途徑的新突破和新運用。利用互聯網可以解決扶貧實施中的信息障礙，增強貧困地區和非貧困地區間的信息流通，大大提升扶貧脫貧的效率，如貴州省利用國家大數據建設試點的機遇，通過互聯網手段和技術，構建了貴州扶貧脫貧的大數據新平臺，以此實現扶貧供給需求對接，扶貧脫貧動態信息管理的現代化和即時化。

5.努力構建低保與扶貧開發有效銜接新格局

社會保障尤其是最低生活保障制度與扶貧開發的有效銜接，是我國脫貧攻堅的兜底政策。2015年《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》要求低保標準較低的地區要逐步達到國家扶貧標準，盡快制定農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施方案，抓緊建立農村低保和扶貧開發的數據互通、資源共享信息平臺，實現動態監測管理、工作機制有效銜接。2016年，民政部等六部門聯合發布了《關于做好農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的指導意見》，該指導意見要求通過農村低保制度和扶貧開發政策的有效銜接，形成政策合力，對符合低保標準的農村貧困人口實行政策性保障兜底，確保到2020年現行扶貧標準下農村貧困人口全部脫貧。

6.深入推進社會扶貧新實踐

一是在教育扶貧創新政策與措施中，包括全面加強基礎教育、發展現代職業教育、提升高等教育服務能力、提高學生資助水平和提高教育信息化水平等。二是在衛生扶貧政策和措施中，包括健全農村貧困人口醫療保障體系、加強貧困地區醫療衛生服務體系建設、統籌推進貧困地區醫藥衛生體制改革、加快貧困地區醫療衛生事業建設、加大公共衛生和疾病預防控制力度等。三是在社會保障扶貧的有效政策與措施創新方面，包括多渠道促進貧困勞動力就業創業、全面加強職業技能培訓工作、努力提高貧困人口社會保險水平、農村低保制度與扶貧開發政策相銜接等。

7.奮力實現考核機制新突破

考核機制創新是精準扶貧戰略的重要內容和保障。對此，國家出臺了一系列政策，改變了考核機制、方法標準，強化了責任和問責制度。

破解深度貧困問題是脫貧攻堅的關鍵

記者：目前精準扶貧工作還面臨哪些新狀況、新困難？

張琦：新時期扶貧脫貧的新問題、新困惑、新矛盾不斷出現，從表面上看，主要表現在工作中存在脫貧質量不高、幫扶工作不實、扶貧措施不夠精準和資金監管有待加強等突出問題。由此引發一系列新矛盾，如出現結構性新矛盾、脫貧效果短期化等問題。對貧中之貧、困中之困、難中之難、堅中之堅的深度貧困地區，要采取超常規措施。措施的核心和重點就是要以供給側結構性改革為主線，在結構性改革調整優化升級、脫貧質量提升保障、扶貧脫貧創新帶動和引領扶貧脫貧可持續性發展等四大重點和方向上實現新的突破。

記者：深度貧困地區是脫貧攻堅的“難中之難”，在這方面有哪些破解之道？

張琦：習近平總書記在深度貧困地區脫貧攻堅座談會上已經就解決深度貧困問題作出了八點指示，這是我們今后攻克堅中之堅的指導思想，要全面落實。

1.加大對深度貧困的政策優先和傾斜力度

在脫貧攻堅工作中，一方面，要加大對深度貧困地區的投入力度。盡管自實施精準扶貧以來，國家對貧困地區投資規模逐年增加，但難免出現大量投資和項目更加傾向、優先于見效快的貧困地區和貧困人口，而一些民族地區、革命老區、地方病高發區、生態脆弱區等深度貧困地區和貧困人口，往往會因為脫貧效果慢而容易被忽略和擱置。未來幾年，有必要繼續加大對深度貧困地區投入力度，確保優勢資源向深度貧困地區傾斜。另一方面，要繼續大力改善深度貧困地區的基礎設施和公共服務。深度貧困地區普遍基礎設施落后，進而導致產業發展困難。因此，應以重大扶貧工程和到村到戶幫扶措施為抓手，徹底解決深度貧困地區的“水、電、路、氣、房、訊”等基礎設施建設。在此基礎上，培育深度貧困地區的市場機制，探索適合深度貧困人口發展的產業扶貧機制，發展一些“門檻低”“短平快”的勞動密集型產業。依托貧困地區資源稟賦，逐步形成特色種養殖產業發展機制。對于有就業能力、缺少就業機會的深度貧困人口，探索就業扶貧機制，通過就業轉移實現脫貧。

2.科學客觀制定合理的脫貧時間表和脫貧目標

應立足深度貧困實際，圍繞深度貧困人口當前最需要解決的核心問題，有重點、有步驟地分類實施。顯然，深度貧困地區和貧困人口的脫貧要符合自身實際，切不可為了提前完成目標任務，層層加壓，層層加碼，非理性競爭，導致數字脫貧、虛假脫貧現象和行為出現，嚴重影響黨和國家的形象，也對貧困地區造成了巨大壓力和潛在后患。目前的重點可以先放在解決深度貧困人口的基本生計問題上，在解決絕對貧困的基礎上，探索相應的保障機制，盡快建成覆蓋所有深度貧困人口、保障其基本醫療衛生服務的健康扶貧機制；盡快建成深度貧困人口的社會保障機制，對于深度貧困人口實現應保盡保。完善深度貧困人口的社會救濟、養老保險機制，如“以糧濟貧”等形式的新型救助機制。

3.積極探索深度貧困的脫貧新模式、新思路

深度貧困地區的脫貧難度大，減貧效果慢且不明顯，要依靠我國制度優勢，積極探索和創新深度貧困地區脫貧攻堅的新模式和新方法。根據不同深度貧困地區的具體情況，探索符合區域實際的脫貧模式。各地已經逐步開始探索深度貧困地區的脫貧路徑，也形成了較好的效果。這些創新性探索是可供借鑒和參考的。

4.注重脫貧效果的持久性和長遠性

深度貧困地區由于內生動力較弱，更應注重脫貧效果的持久性和長遠性，否則很容易再度返貧。因此，深度貧困地區的脫貧既要注重顯績、實績，更要重潛績，不但要促進其直接脫貧，也要提升其內生發展能力，注重脫貧效果的持久性和長遠性，確保脫貧效果經得起歷史的檢驗。要圍繞人力資本水平提升，培育其可持續發展能力。在這方面，加大教育扶貧力度，徹底阻斷貧困代際傳遞和完善產業扶貧機制，發揮農民合作社等組織的帶動作用，以及探索深度貧困地區的綠色減貧機制。充分利用深度貧困地區綠色資源，發揮旅游扶貧、資產收益扶貧等扶貧模式在深度貧困地區的作用，積極探索綠水青山轉變成金山銀山的新方法和新方式。

記者：針對已經脫貧的群眾，有哪些幫扶舉措確保他們穩定脫貧，實現生計的可持續發展？

張琦：目前，有些地區在產業發展上雖然已經脫貧了，但是國家對其產業政策的支持和幫扶措施并沒有變。扶貧脫貧是長遠任務，今天的扶貧脫貧必須著眼于未來，注重扶貧脫貧是否具備了可持續性功能。當前的扶貧脫貧，在農村可能更多還是實現在現有標準下的扶貧脫貧，其扶貧脫貧的方式、方法在相當大的程度上更加偏好于短期化行為，從發展角度來看，顯然是不可取的。那么如何在當前的扶貧脫貧中著手并啟動可持續性扶貧脫貧功能呢？我認為，除了教育扶貧脫貧之外，綠色生態脫貧是目前和未來一段時間，甚至到2020年后我國扶貧脫貧工作不可忽視的戰略性選擇，綠色減貧已經從新理念轉變為新行動，我國扶貧脫貧的可持續性功能的培育和成長的重點任務就是綠色減貧新探索。

記者：產業扶貧是脫貧攻堅的根本出路。但實踐中，我們發現一些產業扶貧項目表面“看起來很美”，實則“扶富不扶貧”。如何使產業扶貧成效更加明顯？

張琦：我認為當前需要重點解決的問題主要有：一是提升產業扶貧質量。在扶貧產業選擇上要克服短期化行為，避免因扶貧脫貧任務所迫，就選擇短期化的扶貧項目和產業，造成產業發展后勁不足，脫貧的質量低，不穩定。二是提升精準扶貧、精準脫貧質量。要在原有基礎上提升幫扶隊伍的專業化水平和質量，克服駐村幫扶只注意過程而忽視效果的弊端。三是從僅僅關注收入型貧困轉向更加注重三保障（教育有保障、醫療有保障、住房安全有保障）的提升，即把三保障和收入提升結合起來，從而快速提升扶貧脫貧的總體質量。

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.002 ■ 編輯：田佳奇