政府間職業教育事權和支出責任劃分的思路與建議

■/張 繪

政府間職業教育事權和支出責任劃分的思路與建議

■/張 繪

我國在由大國邁向強國的經濟發展進程中，對構建現代職業教育體系提出了新的要求，今后完善我國職業教育事權與支出責任的主要思路：一是明晰事權，構建新的政府、市場和社會之間的關系；二是中央與地方明確分工，形成合力；三是推動管理機構和管理體制改革，以更好履行事權；四是調整政府間事權和支出責任，上收中央宏觀管理事權。通過實現事權法定化，統籌協調建立現代職業教育體系，逐步形成事權和支出責任，相適應的保障機制，創新機制推動區域基礎教學設施共建共享，創新管理體制以更好發揮各方積極性。

事權 支出責任 現代職業教育體系 政府間財政關系

職業教育事權和支出責任的合理劃分關系到我國現代職業教育體系的建設和完善，當前我國職業教育存在政府與市場之間的職責劃分不清，政府間事權劃分和支出責任不明等問題。在我國教育領域，職業教育有其重要性也有一定特殊性，因此科學劃分職業教育事權與支出責任也是教育財政支出領域非常重要的內容。

一、職業教育事權和支出責任劃分的原則

職業教育事權和支出責任的劃分，首先必需遵循不同層級政府間事權和支出責任劃分的基礎理論和一般性原則。在職業教育發展和實現現代職業教育的發展理念和思路的過程中，我國不同層級政府應當承擔不同的職責，以更好履行政府職業教育發展職能為原則，發揮中央政府的穩定職能和再分配職能，發揮地方政府出于效率考慮的資源配置職能。其次，由于職業教育有別于其他性質的教育，職業技能又與市場需求和產業發展的依存度更高，特別是當前我國經濟轉型時期，職業的形成和消亡速度增快，這也就決定了職業教育的事權和支出責任必須隨著國家社會經濟形勢而不斷調整，以適應國家宏觀戰略發展的需要。

我國政府應當遵循的基本原則以利于執行和操作為基礎。西方發達國家通過長時間的實踐探索，總結出政府間事權和支出責任劃分的四大原則：

第一，事權應以立法確定。從英、美、法、德等發達國家工業化的歷程來看，職業教育的發展在支撐國家產業發展變革的過程中意義重大。政府往往通過立法來規范政府間各部門在職業教育發展中的職能劃分，事權和支出責任在各級政府間的合理調整和明確，都需要通過法律形式給予確定和受到法律約束。從國際經驗來看，多數國家職業教育事權和支出責任都有非常明確的法律規定，且法律層次較高，一些國家還上升到了憲法層次。

第二，職責明確央地對等。改變以往中央出政策地方自行解決，地方沒有可用資源的職責模糊和不對等現象。適當上移地方各級政府事權和支出責任安排重心。目前我國教育事業的事權設置偏低，不利于構建現代職業教育體系的發展要求，因此通過調整加大中央和省級政府的職責，緩解地方支出負擔。同時減少政府間事權的交叉重復，以便于各級政府更好履行事權。

第三，外溢性公共物品需上升中央事權和支出責任。在職業教育領域中，特別是準公共物品屬性更為明顯的中等職業教育階段，往往受教育人口是跨區域流動的，其教育的社會收益就不僅僅限于流入地或流出地本身，在這種情況下就需要上升事權和支出責任。

第四，實現激勵相容。在激勵相容的制度安排下，劃分標準的設定要充分發揮中央和地方兩個積極性。從世界各國的經驗來看，職業教育需要調動中央政府在職業教育中教育標準制定和宏觀管理上的事權，地方政府需要發揮職業教育在促進區域產業發展中的作用。我國中央政府有很強烈的促進職業教育發展的積極性，但是一些地方政府、企業和個人的積極性不高。由于職業教育具有外部性，其發展與市場緊密相關。因此，職業教育的發展必須充分考慮市場需求，按照區域資源產業配置和市場需求，注重市場和企業需求的對接。由于職業教育所在地區擁有不同的資源要素稟賦優勢，職業教育的發展需要與地區的資源相結合，培養與區域經濟發展相關的技術型人才。

二、職業教育事權和支出責任劃分的主要思路和路徑選擇

（一）新的政府、市場和社會的關系：明晰事權

我國當前職業教育在政府、市場和社會之間的職責還呈現出以政府為主，家庭和個人在中等職業教育階段學費負擔較低，在高等職業教育階段學費負擔較重，企業和社會參與度不高的特征。職業教育事權是政府的責任，政府有責任，但是不一定必須由政府直接提供，可以通過多種形式讓社會資本等多方參與，但是，在社會不能提供相應的公共服務條件下，政府應提供相應的財力保障。因此，當前政府在與市場和社會的分工中，政府更多需要承擔為市場和社會在參與職業教育過程中創造良好投資和辦學環境并彌補市場失靈，有效發揮市場和社會在職業教育發展中的作用，政府通過監督和問責，建立負面清單，避免企業和個人在參與職業教育投資和發展中出現治理風險。對教育資源配置進行有效的干預，來彌補由此引起的效率缺失，政府主要通過財政手段、稅收、價格引導或加強管理等手段進行對職業教育領域的市場、組織和個人行為進行干預。政府在職業教育學科發展規劃和管理以及職業資格評價標準的認定和科學組織預測、提供市場咨詢、提供職業教育不同專業較為統一的辦學標準和經費支出標準等方面應發揮統籌管理職能，構建我國現代職業教育體系。

（二）新的中央與地方的關系：分工明確形成合力

基于財政分權理論，為有效發揮中央政府的穩定和再分配職能，發揮地方政府在資源配置效率方面的職能，同時使事權和支出責任劃分能夠在操作層面上更好地發揮中央和地方兩個方面的積極性。我國中央政府應該承擔的職責主要包括：依據我國現代產業發展、市場需求、職業教育自身體系建設的需要，構建現代職業教育發展整體規劃和宏觀管理職責，制定不同專業相應的辦學標準和資格認證標準，建立職業教育和經費管理等相關信息平臺，更多在宏觀層面通過優化管理環境和系統支持環境，以為全國職業教育社會和私人投入和辦學創造良好條件，并建立負面清單對違反辦學規定的給予監督和問責。借鑒國外在職業教育事權和支出責任劃分中，中央政府主要對職業教育中全國性或者跨區域影響的事務以及對弱勢群體和貧困地區接受職業教育進行補償。通過轉移支付對弱勢群體和貧困地區提供財力保障。

我國地方政府承擔的職責主要包括：依據地區產業發展特點和需求，考慮自身區域產業資源稟賦特征，建設區域職業教育產學研用協同發展體系，建立信息和資源共享，做好地方職業教育支撐地區產業經濟發展，構建完善的職業教育與產業發展相匹配的學科體系，制定科學合理的發展規劃，構建地方職業教育基礎設施和信息網絡平臺，通過稅收、土地和金融等多種措施，更多地對企業和私人參與舉辦職業教育學校，提供實習實訓基地和產業園區職業教育人力資源配置創造良好的政策基礎和條件。

中央和地方共同承擔的職責主要包括：一是中央政府的職業教育規劃要規范和指導地方和區域性職業教育發展，中央政府依據國家職業教育行業標準和要求對職業教育在課程改革、專業配置等方面進行改革，提供有利于地方現代職業教育體系形成的制度環境，為職業教育服務區域發展提供支持。二是中央制定的職業教育相關政策和發展規劃，需要地方具體來落實和實施，地方和中央都要為有效推動企業和私人在職業教育投入和辦學中創造一定政策環境和條件。

（三）管理機構和管理體制改革：更好履行事權

一是統籌協調與職業教育發展相關的各部門職責。職業教育涉及多個部門，各部委也管理著相關行業的職業學校，存在政出多門多頭管理的現象。今后需要加強部門間合作促使各部門通過構建協調機制，建立行業和領域標準，按照統一的標準來撥付經費，選拔學生和考核認定從業資格，從而有效避免各部門由于自己的資金分配和使用較為分散導致的支出機制混亂，建立系統的資金使用監督體系，形成較為合理的聯合辦學體制和模式，減少部門之間的惡性經費競爭，提高職業教育資金的使用效率。

二是改革預算管理機制。逐步推動現代職業教育預算管理制度從預算績效制度向績效預算制度轉變，以完善政府治理機制，實現職業教育現代化發展目標。首先，制定科學、規范、可行的職業教育預算支出標準。其次，職業教育預算支出的績效評價應該與以往資金投入結合，通過中長期財政規劃與成本效益分析結合，完善和構建預算資金分配體系，真正將預算結果用于財政資金的撥付和對主要負責人員的考核問責，完善以促進職業教育效益最大化的資金分配標準。鼓勵多元主體參與評估過程，引入第三方評價，借鑒美國職業教育經費撥款制度，通過公式撥款和中央政府對地方政府的績效考核來決定對地方職業教育經費的撥款量。

（四）調整各級政府的事權和支出責任：重點突出

一是中央需上收的事權，包括宏觀管理職能、職業發展規劃、職業發展建設標準、職業資格預測、職業指導咨詢等。二是中央政府應致力于提供有利于統一市場形成的職責。將部分困難地區和群體職業教育與培訓的財力保障責任上移，如主要針對困難地區人口設立的初等職業教育的事權，就可以上移為中央事權。在條件許可的情況下，對于基層職校教師工資等基本保障的事權，上移到上一級政府，保證一定區域內的基本公平。三是將跨地區人口職業教育調整為中央地方共同事權。建立由中央、輸出地和輸入地分攤費用機制化解。四是對于新增支出責任，建議以規劃和政策為依據，做系統測算，堅持事權和支出責任相匹配，明確各級政府間的支出責任分擔。五是部分事權可以進一步下移。職業教育與地方經濟、產業發展緊密相連，職業教育能提供技能人才狀況是構建地方人才梯隊服務區域經濟的重要保證。通過完善校企合作體制機制，創新職業教育PPP辦學模式，鼓勵社會資本提供服務。同時，建議對中西部地區加大相應財力支持。詳見表1。

表1 中央與地方政府間職業教育事權和支出責任劃分思路

三、推動與事權劃分相適應的體制機制改革

（一）在法律修訂過程中明確事權，實現事權法定化

建議修訂完善《職業教育法》、《民辦教育法》，制定出臺《職業教育校企合作法》，以法律形式促進和保障現代職業教育體系的構建，使職業教育更加切合市場的需求，在法律統一的框架內界定清楚各級政府在職業教育辦學中的責任、權利和義務，通過營造良好法治環境加快職業教育更快更好發展。

（二）統籌協調管理體制

一是各部門管理體系上需要統籌協調。在國家層面建立現代職業教育工作領導小組，整合各方力量，做好總體部署和協調工作。統籌協調人社部、教育部、行業各個部門、財政部、發改委各自的職權。明確轄區內的辦學主體，建立省級內部涉及編寫教材、職業資格認定、職業院校建設的專職教育管理部門。根據現代職業教育體系的要求，明確各個部門的功能、職責定位。加強應對區域經濟社會需求的機制研究，統籌全省現代職業教育發展。按照中央關于政府機構改革和職能轉變的要求，將職業教育和培訓統一歸口管理，減少部門職責交叉和分散。

二是各部門資金使用上要統籌協調。由于職業教育的辦學涉及中央多個部委和多個行業協會，因此中央各個部門都向財政部門爭取經費勢必會導致職業教育經費分散和支出混亂，今后需要按照預算法的要求建立職業教育預算管理制度，以預算和財政規劃倒逼各部門財政資金的使用和分配模式，建立相應的監督和預算信息公開透明制度，有效實現財政資金的合理分配和使用。通過科學預測職業教育收入和支出，為現代職業教育體系建設建立長效投入機制。進一步解決好中央和地方部門之間在職業教育中的多頭管理、導致財政支出績效不明顯、支出結構不均衡等問題，

三是規劃、政策和支出責任要協調統一。職業教育的發展規劃，相關政策要與具體的財政資金年度預算和中長期財政規劃相協調和統一，同時各級部門和各級政府規劃和政策需要做到與支出責任相匹配。避免出現規劃和預算兩張皮，事權和支出責任相互矛盾，這就要求規劃和政策在制訂時就要有前瞻性預判。

（三）逐步形成事權和支出責任相適應的保障機制

以生均經費為抓手健全穩定的財政投入保障機制，依據宏觀經濟發展需求，財政供給能力，建立動態調整的職業教育生均撥款機制。完善對職業教育投入低于普通教育的成本補償機制，特別是對職業教育在實習實訓基地建設和動手操作機械的購買上給予補償。改革會計制度，通過引入功能因素，核算專業成本，使各專業生均經費標準和成本基本一致。以生均經費為標準，中央財政注重支持改革和加強薄弱環節，加大對中西部地區尤其是中西部農村、老少邊窮地區的轉移支付力度；省級財政更多發揮統籌作用，市縣地方財政注重保日常運轉，確保教育公共財政投入中職業教育占比逐年上升。

（四）創新機制，推動區域基礎教學設施共建共享

將實訓基地等基礎教學設施事權逐步上移，加強職業教育基礎能力建設。推動區域內的實訓基地、科研實驗試驗室等基礎教學設施共建共享，并創造條件，與普通高校、科研機構、工廠企業的試驗室等實現共建共享；建設區域人力資源信息共享與服務平臺，銜接區域間勞動用工和人才政策，優化職業教育資源布局，推進產教融合、校企合作，推動職業教育統籌發展。可以適當讓渡部分政府事權，推動專業設置、課程內容、教學方式與生產實踐對接，促進職業學校教師和企業技術人才雙向交流。

（五）給予地方政府和學校更多辦學自主權

明確職業院校社會組織的定位，它不是政府組織的延伸，而是相對獨立的辦學主體。因此，給予職業院校尤其是其中的高等職業院校一定的預算自主權，落實用人自主權，有利于高等職業學校面向市場人才需求和服務于產業發展需求。同時，地方政府也可以因地制宜將區域經濟發展和技能型人才培養結合，解決企業技能型人才短缺的困境。發揮市場的作用，提高職業教育辦學效率和資源配置效益，激發職業院校和企業加強校企合作的內在驅動力。實現從政府辦學向多元合作參與辦學方向轉變，優化現代職業教育體系，形成辦學活力和辦學合力。

[1]張繪.“后4%時代”我國教育經費投入應多維并舉〔J〕.教育科學研究，2017（01）.

[2]馬萬里.關于政府間事權與支出責任劃分的幾個理論問題〔J〕.地方財政研究，2017（04）.

[3]李中建，呂夢敏.我國職業教育經費支出體制的問題及改革方向〔J〕.教育與職業，2017（04）.

[4]張德力，許正中.促進職業教育可持續發展的財政績效評估指標體系研究〔J〕.教育與職業，2014（11）.

◇作者信息：中國財政科學研究院教科文研究中心副研究員，中國社會科學院財經戰略研究院博士后，研究方向：財政理論與政策、公共預算管理、教育經濟學、教育財政學

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

F812.45

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1004-6070（2017）10-0005-05