對央地土地博弈的制度分析

文/李萬新

對央地土地博弈的制度分析

文/李萬新

中國是一個人口眾多但資源相對匱乏的國家。自1949年建國以來，中央一直實行自給自足和農業反哺工業的國家發展戰略， 因此耕地保護是我國土地利用政策的核心。中央政府代表全國人民管理土地資源，并授權地方政府（包括省、市、縣、鄉鎮、村）根據當地情況決定土地用途。法律禁止將未經政府征用的農村集體土地使用權出讓給非農或商業用戶（第43和63條）。但地方政府可以出于公共利益的需要征用和占用農村集體土地。但是，到底何為公共利益，政策法規并未明確界定，因此建設項目的公共利益屬性完全由具有管理權屬的政府自行定義。地方政府往往濫用其自由裁量權并過度征用或占用農村集體土地，將其轉化為建設用地，然后將土地使用權出讓給商業用戶。被征地的農民所得到的補償往往低于土地市場價，甚至難以維持基本生活。國務院中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文公開承認，由于征地和補償標準的確定和發放缺乏公眾參與，農民的利益得不到保護，土地抗爭已經成為中國農村社會不安定的首要原因。

“制度是人類創設的，用以規范和制約行動主體在政治、經濟和社會生活中的互動關系”。人類活動經過正式或非正式的制度化過程建立合法性。然而，已有文獻尚未系統地分析在中國城鄉二元結構的條件下，土地利用的相關制度安排如何規范農民及更廣泛的公眾與其他社會主體之間的互動關系。因此，本文旨在評價公眾參與在土地利用決策中的制度化程度及其影響。通過對1947年至2012年中央制定的土地利用政策法規進行文本分析，可以闡釋中央對地方土地利用問題的關注點及其歷史演變，以及在特定歷史條件下所采用的解決方案。分析結果可以揭示中國土地治理的制度變遷及其對治療地方土地綜合癥所產生的效果，從而為討論善治和中央地方關系提供新的資料。

研究方法

本文的研究對象是1947至2012年間由全國人大或全國人大常委會頒布的法律法規以及由中央政府制定的關于土地利用的政策規章，輔以國家統計局公布的土地利用數據和新聞報道，采用分析性敘事法進行數據分析和結果展示，闡釋這些政策法規確立了哪些目標、賦權于哪些社會主體、建立了什么樣的決策機制和程序，以及這三方面如何交織在一起，賦權或限制公眾參與土地利用決策過程。

國家層面與土地利用相關的政策法規明確了13種不同的治理目標，包括保護個人財產權，為建設社會主義和共產主義社會而奮斗，維護社會穩定，提高農民福利，確保政府宏觀調控，優化土地資源分配，增加農業生產確保糧食安全，促進工業化及/或城市化，自然保護或修建公共設施，滿足除農民以外的其他個體的利益，保障政府稅收，以及規范地方政府的土地決策。

共賦權于21個不同的社會主體參與土地利用的相關決策。包括兩個集體組織：鄉鎮企業和村民委員會；四類私營機構或個人：商業機構（國有企業、其他商業機構），民間社會組織，農村和城鎮居民；十五個分屬于以下類別的公共機構：立法、行政、司法、經濟、監督、紀律檢查。

公眾參與并對決策產生影響需要具備以下條件：可獲得決策相關信息、具有充分時間思考和表達意見、擁有暢通的參與渠道。根據《奧胡斯公約》，當公眾對既有決定持有異議時有權訴諸法律。針對土地利用的決策制定過程的各項要素，本研究提煉出中央就公眾參與的機制和程序所做出的如下規定：（1）政府機構公布土地利用決策的相關資料；（2）政府在審批土地利用規劃、土地開發項目和征地補償方案之前，提請公眾咨詢的時間期限；（3）正當程序及救濟措施；（4）對地方政府的問責機制。

研究結果

1.治理目標和土地利用決策主體及變遷

中央政府一貫秉承務實的精神，根據當時國家發展目標和面臨的挑戰與問題，決定哪些個人、團體和單位參與制定地方土地利用的相關決策。總體而言，政府占據主導地位，其他社會主體則被視為擁有人力、經濟和社會資源從而可以幫助實現國家發展目標的工具。1947至1962年期間所頒布的十項政策法規中有九項都是以建設社會主義、共產主義社會和促進農業生產為目標。農民、村民委員會是實現這些目標所必須依靠的最重要的力量。在“三五”及“四五”計劃期間（1966-1975），中國經歷了大饑荒和文化大革命。在“五五”計劃期間，中國開始推行家庭聯產承包責任制，村委會再次承擔起分田到戶的責任并由其與農戶簽訂土地承包合同。從此，經濟增長成為國家發展的首要任務。“六五”期間（1981-1985），地方政府、農民和鄉鎮企業被多次提到，是中央實現政策目標所依靠的重要力量。

“七五”期間（1986-1990）國家共頒布了七項土地利用政策法規，城市化首次成為國家的發展目標之一，中央政府也將開發商寫入了政策文本，在歷史上首次確立其在國家土地決策制定中的重要地位。國家土地管理局于1986年成立，成為隸屬于國務院的最重要的土地管理部門。1986年頒布的《土地管理法》第25條規定了省政府對耕地轉做其他用途的批準權限。1987年，國務院和國家土地管理局開始采用行政和經濟的手段限制農業用地轉化為建設用地。1990年頒布的《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十三條指出國有土地使用權可以通過協議、招標和拍賣三種方式出讓給有興趣的土地使用者，卻并沒有規定這三種方式分別在何種條件下適用。“八五”期間（1991-1995），國務院1994年頒布的《基本農田保護條例》第二十六條、二十七條在歷史上首次賦權環保部門參與制定土地利用決策。

“九五”期間（1996-2000）中央共頒布了七項和土地利用相關的政策法規，要求地方政府堅持保護耕地，將省政府在征用和占用農業用地的審批權限由1986年的不超過1000畝調整為525畝。農業部第一次成為土地利用決策制定的參與者，說明耕地流失和糧食安全問題受到中央的高度重視。此外，監察部開始被賦予監督地方土地利用的職責，在土地利用決策制定方面發揮重要作用，提高了中央政府的威懾力。

為了加強宏觀經濟調控、維護社會穩定，僅“十五”期間（2001-2005）中央又頒布了28項和土地利用相關的政策法規，意在控制地方政府違規將農業用地轉化為建設用地、征地補償水平低而且不到位、地區之間為了招商引資競相減免土地使用費、政府官員參與土地使用權的違法交易和其他腐敗活動，并逐漸推進系統性的政策改革。通過頒布《報國務院批準的土地開發用地審查辦法》，國務院和國土資源部將土地利用的決策權收歸中央。2003年7月18日，國務院頒發了《關于暫停審批各類開發區的緊急通知》。同月30日，國務院辦公廳發布了《關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》，加強宏觀調控、規范開發區的建設。2004年，國務院針對土地管理開展了四項執法行動，國家審計署、中紀委、監察部成為中央倚重的監管和紀律檢查部門，中紀委也會就耕地保護和土地利用的宏觀調控對地方政府進行問責。此外，國務院要求人力資源和社會保障部制定相關政策為被征地農民提供就業培訓和社會保障。

“十一五”期間（2006-2010），中央政府著力抓政策落實并推出新的機制以加強對地方土地利用的控制和改善農民福利。在此期間中央一共頒布了24項國家層面與土地利用相關的政策法規。人力資源和社會保障部在土地利用決策中的參與程度越來越高。2006年其頒布《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，提出“確保被征地農民生活水平不因征地而降低”的原則，這為保障農民利益提供了一個重要的政策依據。 從2011年開始實施“十二五”規劃以來，先后出臺了四項和土地利用相關的國家政策。其中三個都旨在提高農民的福利和優化土地資源配置。農業部、國土資源部、地方政府、村民委員會以及農民都是重要的持份者。相對于政府部門，土地使用者等經濟主體和民間社會組織在國家層面的土地利用政策法規中出現的頻次較少。

2.土地利用決策和問責的機制和程序

在國家利益至上的中國社會，官本位的思想導致國家政策法規所建立的土地利用決策的機制和程序不斷鞏固政府的核心地位，并體制性地視其他社會主體尤其是農民為實現國家發展目標可供使用的工具，而非平等參與土地利用決策制定的利益相關者。政府甚至不需要征得相關人士同意，能夠單方面決定征地補償的標準并征用和占用農村集體土地。1986年制定、1998年修訂的《土地管理法》第二條明確規定，“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。 1986年的《土地管理法》第二十三條甚至明確要求“國家建設征用土地時，被征地村集體和單位應當服從國家需要，不得阻撓”（全國人大常委會，1986）。同樣，《城市房屋拆遷管理條例》第五條也要求“被拆遷人必須服從城市建設需要，在規定的搬遷期限內完成搬遷”。公眾參與公共決策制定的必要條件包括信息透明、公眾咨詢、社會問責的機制和程序基本不存在。

《國土資源聽證規定》中明確了公眾咨詢的時間期限。一般來講，公眾咨詢的時間范圍為十天到三十天，但沒有任何一項政策說明有關政府在進行相關決策時如何處理這些公眾意見。有六項政策法規允許公眾要求舉行聽證會。當對土地利用決策有異議時，有四項法律法規和政策允許公眾向當地政府提出上訴，其中兩項于土地改革時期制定， 一項于人民公社時期制定，另外一項是2002年頒布的《國土資源部信訪規定》。雖然向法院提起訴訟始終是公眾進行維權的途徑之一，但是因為中國的司法體系缺乏獨立性從而降低了通過法律訴訟維權的有效性。

值得指出的是，中央政府主要依靠內部檢查向政府官員進行問責。分別有二十七項政策法規指出政府官員的錯誤做法將會被內部調查、四項指出中紀委會介入調查、十一項指出監察部及其下屬機構會介入調查。在缺乏社會問責的情況下，單靠黨和政府內部進行自我約束、自我檢查，其威懾力到底如何值得懷疑。

討論：土地利用政策的變遷和中央與地方的博弈

除了GDP增長，中央政府在土地利用政策法規中也列出值得追求的其他目標。根據出現頻次（括號內的數字）由高到低的順序可以將這些治理目標羅列如下：規范地方土地利用決策（55）、提高農業生產（33）、改善農民福利（29）、建設社會主義社會（25）、優化土地資源配置（16）、城市化（13）、宏觀經濟調控（12）、工業化（10）、基礎設施建設和生態保護（10）、個人財產權（7）、搞活民間經濟（7）、社會穩定（5）、政府稅收（5）。可見在土地決策方面，地方政府和中央政府所追求的目標及優先順序未必完全一致。

從改革開放到1986年成立國家土地管理局（于1998年升格為國土資源部）之前尚處于工業化的初期，地方政府對土地使用權的需求不明顯，中央政府尚無迫切需要規范地方土地利用決策。一旦意識到地方政府以發展工業園區為名大量圈地改為其他用途，從1987年到2002年間，中央政府采用收取土地使用費、限制地方政府對農用地征用的審批權、制定土地利用規劃、保護耕地等策略，希望能夠控制這種局面避免繼續惡化。但是，從1996年到2004年間，房地產公司已經征用但尚未開發的土地的面積持續增加。從2003年開始，中央直接干預土地使用權的交易，并頻繁開展執法行動以提高違規的成本來威懾地方政府。即便如此，在2004年，房地產公司征用但未開發的土地面積高達396.353平方公里，較2003年同比增長82%。絕非巧合的是，單單2004年中央就開展了四項土地利用的全國執法行動，到目前為止是歷史之最。此外，中央政府在2004年頒布《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，認可土地市場化改革并強調國家嚴格監管的必要性。2005年，國務院制定《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，將耕地保護納入政府績效考評的指標體系，加強對地方政府官員的控制并為其保護耕地提供激勵。2006年，勞動與社會保障部發出《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，為被征地農民提供了可持續的生計，維護社會穩定。

中國土地利用綜合癥的癥狀可以總結如下：過度征用農業用地、政府出讓土地使用權的過程信息不透明、土地使用權交易和征地補償分配過程中存在貪污腐敗行為。這些都嚴重影響了土地的優化利用、助長社會不公、破壞了公眾對政府的信任、并導致社會不穩定。 為了改變這種狀況，中央政府以頒布新的法律法規和政策的方式頻頻向地方政府傳遞信號，表達其在土地利用方面的偏好，旨在規范地方政府的行為。以一年中所頒布相關法律法規和政策的數量計算，1986年、1998年、2004年和2006年是中央頒布國家層面的土地利用政策法規的高峰，見證了土地利用在地方層面已經嚴重失控，成為國家土地利用政策變遷的重要時間節點。

當然，在公眾參與方面也有個別好的例子。為了推進基層民主政治建設，溝通干部與群眾的感情，松門鎮于1999年6月25日率先舉辦了首期“民主懇談”活動，150多名農民自發前來參加，鎮黨委、政府有關同志對他們提出的問題進行了當場答復、承諾、解決，并對一些一時解決不了的問題做出解釋。1999年底，溫嶺市委肯定了松門鎮的做法，在全市推廣溫嶺民主懇談制度，村民直接參與包括基礎設施建設、土地利用、預算等村集體事務的決策。溫嶺民主懇談制在國內外都獲得了廣泛的認可。

結論

農民對土地的依賴是制度性的，土地對農民來說既是創收又是抵御風險的工具，但在農村集體所有的土地轉為其他用途的決策過程中，他們只具有極小的發言權。地方政府本來應該代表中央政府和人民決定國有和集體土地如何集約化有效地使用，卻濫用其自由裁量權從土地使用權交易中獲利。對此，中央政府以頒布新的政策法規的方式向地方政府傳遞信號，表達其偏好并試圖治療地方政府的土地綜合癥。但是缺乏自下而上的公眾參與和社會監督，那些自上而下的努力往往徒勞無功。被剝奪的農民不得不上訪或者走上街頭以求被公正地對待。

隨著時間的推移，國家土地利用的政策法規更加重視農民的權益。但是從決策機制和程序來看，公眾尤其是農民卻仍然被體制性地排除在政府的土地利用決策之外。法律所規定的征地補償的最高水平已經遠遠低于土地的市場價格，這更加限制了農民的議價能力，體制性地處于劣勢。地方政府征用和占用農村集體土地并出讓土地使用權從中獲利。缺乏公眾參與的機制，農民和其他弱勢群體在土地利用決策中無法表達自己的意見和偏好，也難以在體制內尋求救濟和進行維權。公眾對政府的信任發生動搖，社會不穩定的風險增大。顯然，社會公正和中國政府公平執政的水平有待提高。

【作者系香港城市大學公共政策學系副教授；摘自《中國地質大學學報》（人文社科版）2017年第1期】