“土地財政”中的地方政府權力運作機制研究

文/郭亮

“土地財政”中的地方政府權力運作機制研究

文/郭亮

在以 GDP 增長率和上繳財政收入等經濟指標為主的地方官員政績考核體系下，中國的地方政府具有強烈的改造城市景觀、推動城市建設的動力。由于土地資源日益稀缺，能否實現對土地資源的掌控，能否依照自身的意志對土地資源進行使用，直接關系到城市建設的規模與速度，關系到地方政府自身的政績。

本文關注的正是，在城市化過程中地方政府控制土地的方式和權力運作手段及其帶來的后果和影響。

土地財政：新的研究面向

土地財政一般是指地方政府依托其對土地的壟斷供給，獲得用地方支付的土地出讓金收入而增加政府預算外收入的現象和行為。從其產生的基礎看，土地財政的實現有兩個重要的制度支撐：一是土地供給的國家壟斷；二是土地使用權獲取的市場化。

首先，土地財政繼承和利用了社會主義制度下土地的國家主義傳統。在我國，土地的所有權是由國家和集體享有。由于地方政府是國家在地方的代表，土地產權的這一條件事實上為地方政府控制和征收土地提供了強大的制度依據。包括農村集體經濟組織在內的任何組織都不能向市場供應土地，地方政府是土地一級市場上的壟斷供給者。

其次，土地財政充分利用了土地二級市場上的競爭機制。在土地所有權和使用權分離的產權結構下，用地方可以獲取土地一定年限的使用權。在1988年憲法修正案中，新增規定“土地使用權可以依照法律規定轉讓”。2002年4月國土資源部發布《關于通過招標、掛牌、拍賣國有土地使用權的規定》，明確建立城市經營性用地出讓的市場機制。由此，國有土地使用權的出讓遵循“價高者得之”的競爭原則，這保障了地方政府土地收益的最大化。

但是，盡管擁有壟斷所有權的制度優勢，地方政府在經營土地的時候并非是在一個真空的環境中運行權力，而是仍然面臨著來自其他權力和利益主體的牽制。土地財政僅僅表達了地方政府對財政的依賴，而未能表達地方政府經營土地、運作土地資源的動態過程。對這個過程進行專門研究將豐富和拓展土地財政的研究面向，加深對當下中國城市化實現方式的理解。

具體而言，地方政府在圍繞著土地財政進行權力運作時面臨著三種利益主體，即土地的原使用者、中央政府和市場力量。地方政府要想實現土地的財政，就必須突破這三種力量對其行為所產生的牽制影響。

利用正當的話語：公共利益與規劃權

在城市化發展中，地方政府需要為各種工商企業和房地產商提供土地。在農村，地方政府在供應土地之前必須收回土地的集體所有權和農民的承包經營權；在城市，地方政府則須收回土地的使用權。為了達到這一目的，地方政府訴諸的理由一般有兩種，即公共利益和城市規劃的需要。

關于國有土地的使用權收回和農村集體土地的征收，我國《土地管理法》及《物權法》都明確規定了其必須是為了公共利益的需要。但是，我國現有法律體系并未對公共利益的概念、認定主體、認定程序等作出明確的規定。

第一，現有法律對公共利益的內涵缺乏界定。作為一個不確定的法律概念，公共利益概念本身并不足以讓人們明確其到底包涵哪些利益。在我國當下的地方治理實踐中，對這一概念的界定和解釋更是混亂、任意。比如，各種以獲取利潤為目的的工業用地和商業用地，這應該是一種非公益目的的土地征收。但是，在欠發達地區，大量資本的到來卻能解決當地的就業問題并且增加當地居民收入，這種非公益目的的土地征收也同樣能夠被地方政府解釋為公益目的。

第二，缺乏界定公共利益的權威和中立機構。在現實中，如果地方政府和被征收者對公共利益的判斷不一致，那么一個相對獨立的第三方權威機構的存在則能化解雙方的分歧。然而，地方政府在土地征收中往往扮演著既是“裁判員”又是“運動員”的雙重角色。由此，即使征收的前提是基于公共利益，被征收者也會對政府決定的客觀性產生懷疑。

第三，公共利益界定中的政治參與機制流于形式。當下土地的征收過程基本上是由地方政府所主導，其他力量尤其是被征收者表達利益訴求的制度化渠道極為有限，所謂的政治參與也都流于形式。盡管在國有土地的收回和房屋征收程序中，相關條例規定了由被征收人和公眾代表參加的聽證會制度以及風險評估程序，但這些規定只是原則性的條例，缺乏相應的實施細則。

除了基于“公共利益”的需要，地方政府還可以通過規劃權的行使來改變土地的使用者和使用形態。在土地的管理中，政府對土地用途的規劃權是一種“警察權”，是國家對土地強制實施的一種權力。一般而言，以下原因造成了地方政府對規劃權的濫用。

第一，《城鄉規劃法》關于規劃權行使的條文規定仍然籠統模糊。在該法規定修改城市規劃的五種情形中，第四種和第五種情形分別為：“評估確需修改規劃的”和“城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的”其他情形。這種法律表述只規定了修改的程序要件，但對修改規劃的標準是什么始終缺乏明確的可操作標準，以致造成只要“認為應當修改就可以修改”，從而在現實中給地方政府的權力運作留下了空間。

第二，地方政府在規劃方面的失責無法被追究，無法衡量地方政府修改規劃的負面后果。長期看，盡管頻繁的修改規劃具有負面后果，但是這種后果卻并非顯性地、迅速地表現出來。甚至，不排除一些規劃的調整反而可能誤打誤中，順應經濟社會發展的趨勢。而且，對于城市規劃上的失責行為，沒有相應的主體去監督和問責地方政府。

任何城市的合理發展都離不開規劃權的有效運用，但是，在當下中國城市的發展中，地方政府對規劃權的行使不能簡單地用這一通行的制度慣例進行解釋，而應該看到，地方政府規劃權運用的頻繁和任意特征。在城市規劃的名義下，地方政府改變土地用途、收回土地使用權等行為具有了合法性。

切割垂直性權力：“條塊關系”與“合作規則”

在將農地轉化為建設用地時，地方政府還面臨著中央政府的牽制。與中央政府力圖實現經濟發展和糧食安全等土地的多重功能不同，地方政府偏重于追求土地的經濟發展功能。在目標和利益不一致的條件下，地方政府與國家土地的管理機構——國土部門之間的權力博弈成為當前基層社會中的普遍現象。從實踐來看，國土部門上下層級之間的制度化聯系在一定程度上被地方政府切割。

第一，地方國土部門的人、財、物并不獨立。在地方社會，地方黨委和政府是一切權力的中樞，其不僅事實上決定著地方國土部門領導的產生，還直接決定著地方國土部門的財力與物力的配給。而且，地方國土部門的辦公經費一般都來源于地方財政，如果沒有相應的財政支持，國土部門的工作都難以開展。地方國土部門對地方政府的財政依賴使其難以對后者進行監督。

第二，地方國土部門的工作要接受地方政府的組織領導。近年來，為了加強對土地的控制，一些地方政府建立了直接隸屬于政府的土地管理委員會。作為政府的直屬委員會，該機構一般是由市長或者副市長擔任領導。通過土地管理委員會，地方政府將會議精神和行政決定直接傳達給地方國土部門。國土部門的工作規劃、目標和任務也要通過政府土地管理委員會的審查才能執行。

第三，地方國土部門管理者難以擺脫地方權力關系的支配。相比與上級部門的關系，因同處在地方空間之中，國土部門的管理者和工作人員與地方政府有著更密切的互動。從參加政府的工作例會，到承擔政府的中心工作，再到日常的工作接觸，國土部門工作人員進入了以地方黨委和政府為中心所編制的權力關系之中。地方國土部門的管理者希望自己的政治前途不只局限在國土系統內部，一旦政府的職位對其開放，國土部門的管理者將獲得更多的政治升遷與發展空間，而能夠與政府領導保持良好個人關系，這恰恰是國土部門管理者進入政府系統的前提。

不過，地方政府也必須遵守相應的規則，一旦地方政府的違規程度超越了縣市國土部門所能接受的范圍，后者就無法再為地方政府“服務”。一些地方政府在建設用地使用上鼓吹“先上車、后買票”，導致大量農田被侵害，給縣市國土部門制造了無法承受的工作壓力。近些年，國土資源部查處的土地違法案件大都屬于這種情況。

由此，圍繞著土地的管理在地方社會形成了雙重權力格局。一方面，國土部門享有對土地管理的形式化權力。這種權力表現為在正式制度上對土地管理的排他性權力，即任何土地的審批必須要經過國土部門的審核，然而，這種權力更多的時候是象征性的、程序性的。另一方面，地方政府則是土地管理的真正操縱者，它的意志可以通過對地方國土部門的組織領導和行政壓力來間接實現，通過權力的運作，地方政府實現了對垂直性權力的切割，從而極大地消解了國土部門在地方社會的影響。

操縱土地市場：隱蔽的“雙軌制”

地方政府在土地的管理上還面臨著市場力量的牽制。從2002年開始，在國土資源部的統一要求下，我國的縣市兩級基本上建立了國有土地出讓的招、拍、掛制度。然而，一旦由市場力量來決定土地的使用者和土地價格，這將是對地方政府權力格局的挑戰。因此，在土地的出讓上，地方政府不可能徹底放權，仍然要通過各種隱蔽的、策略性的手段減少或者弱化市場力量的影響。一般而言，地方政府的手段有三種。

第一，操縱土地出讓價格。按照招、拍、掛的制度設計，國有土地的出讓價格必須要在市場競爭中形成，地方政府不能擅自規定土地價格。但是，在欠發達地區，很多資本都是被“招商引資”引來，其在到來之前就已經被地方政府許諾了優惠的土地使用價格。為了解決政府定價和市場定價二者之間的沖突，地方政府一般采取這種做法，即，一方面，在形式上所有用地企業都必須參加土地的競拍活動，并在競拍成功后按照規定繳納土地出讓金；另一方面，在競拍之后，政府根據之前與企業談判好的真實土地價格通過稅收優惠、獎勵等方式將多余的資金返還給企業，從而履行招商引資時的承諾。企業能否獲得土地、獲得土地的價格是多少，事實上在土地競拍之前就已經被決定，土地競拍流于形式。

第二，排斥潛在的競爭對手。在一些具有上升價值的商業用地的競拍上，由于政府“內定”之外的其他企業也將參加整個競拍的過程，并且容易受到現場競爭氣氛的感染，從而完全有可能與“內定”的用地方展開真正競爭，從而使得地方政府的內定計劃產生失敗的風險。為此，地方政府必須早做準備，通過“打招呼”、“做工作”等方式直接勸退其他競爭對手。十八大以來，地方政府私下干預土地市場的行為已經大為減少。但是，即使不主動干預，地方政府對土地出讓市場的影響仍然巨大。對于很多本地的房地產企業而言，他們要與地方政府保持良好的關系以便在日后的土地出讓中得到關照，因此一般也不會與地方政府“內定”的用地方展開充分的競爭。

第三，提高競拍土地的門檻。按照法律和制度規定，只要具備相應的資質，并通過相應的程序，任何企業都可以參與土地的競拍。但為了能夠讓自己中意的企業獲得勝，地方政府往往設置競拍的各種附加條件。比如，要求企業的注冊資本金額達到多少、企業具備何種資質以及經營年限等。而這些所謂的附加條件往往是根據政府意欲引進的那家企業量身打造，其他企業都因不具備相應資格和條件而無法與之競爭。

這種現象在地方的國有土地出讓市場上非常普遍，違法者對于違法的后果也并不特別擔心。違法者的理由也很簡單，他們的干預并非是為了個人的利益，而是為了城市經營的需要——城市開發需要大型企業的帶動。當違法的目的是為了公共利益非個人私利時，地方政府官員也就更加敢于違法。

在這個意義上，當前的國有土地出讓方式事實上是以市場力量為“表”和政治力量為“里”的一種雙軌制。這種雙軌制的運行從短期來看壓低了土地出讓價格，損害了地方政府的土地的收益，但從長遠來看，正是通過對土地出讓市場的干預，地方政府才能讓自己中意的資本獲取土地使用權，從而更加迅速地帶動城市化的發展，最終能夠保證土地財政收益和自身政績的最大化。

城市化發展的“機會主義”特征

依靠強勢的權力推動和策略性的權力運作，地方政府極大地壓低城市化過程中原本由資本所要承擔的高昂交易成本。正因此，至少在城市規模的建設和經濟總量的發展上，中國的城市化用短短幾十年的時間完成了歐美國家幾百年的歷程。然而，地方政府推動城市化的方式采取的卻是一種“機會主義”的路線，其帶來兩種直接的后果。

第一，帶來了被征收者和土地原使用者等利益主體的強烈不滿。在機會主義的土地管理模式下，土地矛盾的發生不僅源于相關利益主體對自己利益未達到預期的不滿，還在于其對地方政府土地管理行為合法性的質疑。由于缺少了價值論證和正當程序，地方政府的土地管理行為難以獲得原有利益主體的認同，甚至為了爭取利益的最大化，原土地的利益主體同樣會以各種策略性和機會主義的方式進行抗爭。可以預見，隨著城市化和經濟的進一步發展，如果現有的城市化方式延續，那么圍繞著土地的矛盾和糾紛將不斷蔓延，而且沖突的強度也將隨之增長。

第二，不斷地產出隱蔽的權力空間。改革開放以來，隨著國家主動放權讓利，政府對經濟活動直接控制的范圍和力度都在縮小和減弱，社會和市場活力才得以釋放。隨著土地資源的稀缺以及土地價格的攀升，土地在經濟活動中的地位日益重要。盡管在法律和正式制度上，土地處在一個由多方利益主體共同編織的權力平衡關系之中，但是在現實中，地方政府卻通過一系列的手段建構了事實上的權力空間，其對社會經濟活動的支配性地位再次建立起來。由此，各種市場主體不僅要投身于市場性與生產性的活動，還要投入精力去結交地方權力，這使權力和資本的結合在地方社會中成為普遍現象。土地財政中權力運行的非正式化、策略性特征是滋生這一現象的重要制度根源。

總之，對土地的機會主義使用僅是推動城市化發展的權宜之計，當完成特定階段的使命后，地方政府的角色及其與土地的關系也應隨之調整與改變。在土地的管理上，壓縮地方政府的非正式權力空間、重建土地之上的多方權力平衡關系，將是城市化良性發展的重要政治保障。

【作者系華中科技大學法學院副教授；摘自《華中科技大學學報》（社會科學版）2017年第1期】