論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題

文/韓大元

論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題

文/韓大元

國家監(jiān)察體制改革是為建立統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機制、以有效地控制公權(quán)力為目的的一項事關(guān)全局的重大政治改革，但這場改革涉及大量的憲法和相關(guān)法律問題，需要從憲法高度審視改革目標與改革過程的合憲性，為及時解決可能面臨的憲法問題提供理論依據(jù)。

問題之一：國家監(jiān)察體制改革的依據(jù)

國家監(jiān)察體制改革首先面臨是否具有憲法依據(jù)的問題。十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求“重大改革要于法有據(jù)”，“所有立法體現(xiàn)憲法精神”。成立監(jiān)察委員會是一項重大的政治改革，屬于“重大”改革事項，必須具有明確的合法性與合憲性。

全國人大常委會以“決定”的方式提供的改革依據(jù)在學(xué)理上有值得進一步探討的問題：

首先，在現(xiàn)行憲法文本上不存在設(shè)立監(jiān)察委員會的條款。憲法第三章規(guī)定了各類國家機關(guān)的組成、職權(quán)與程序。憲法文本上的國家機構(gòu)是統(tǒng)一而明確的憲法規(guī)范，各類國家機關(guān)的職權(quán)以及具體條文表述雖有憲法解釋空間，但無法在現(xiàn)有憲法規(guī)范體系中推導(dǎo)出新的國家機關(guān)，更不能確立新設(shè)國家機關(guān)的憲法地位。如新設(shè)國家機關(guān)，只能通過憲法修改來進行。

其次，從全國人大的職權(quán)中能否推導(dǎo)其依據(jù)？有學(xué)者認為，根據(jù)憲法第六十二條第三項，全國人大有“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”的職權(quán)，可以為監(jiān)察委員會體制改革提供憲法依據(jù)。從憲法原理看，這種解釋是不妥當?shù)摹椃ǖ诹l第三項的規(guī)定非常明確，即全國人大有權(quán)制定和修改有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律，但僅限于憲法上已經(jīng)列舉的國家機關(guān)，不能涉及憲法上沒有規(guī)定的國家機關(guān)。通常，國家機構(gòu)體系的設(shè)置是在制憲和修憲過程中完成的。

再次，從全國人大常委會職權(quán)中能否直接推導(dǎo)法律依據(jù)？有觀點認為，“依據(jù)憲法，全國人大閉會期間，全國人大常委會可以行使全國人大的權(quán)力，包括做出設(shè)立國監(jiān)委的決定”。筆者認為，這種解釋也有值得商榷的地方。

從憲法規(guī)定的全國人大常委會職權(quán)看，全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，只能行使憲法列舉的職權(quán)，不能行使全國人大的職權(quán)，如不能行使修改憲法的權(quán)力，也無權(quán)為新設(shè)國家機關(guān)提供憲法依據(jù)。根據(jù)憲法和《立法法》規(guī)定，只有全國人大有權(quán)制定國家機構(gòu)方面的基本法律，常委會不能制定國家機構(gòu)方面的法律，但可以修改全國人大制定的法律。從立法權(quán)限的分工看，在設(shè)立國家監(jiān)察委員會時，全國人大常委會的權(quán)限是有限的。

問題之二：設(shè)立監(jiān)察委員會的主體

監(jiān)察體制改革是一項政治改革，直接關(guān)系憲法規(guī)定的國家機構(gòu)體系，同時也涉及地方國家機構(gòu)的調(diào)整，對整個憲法體制產(chǎn)生重大影響。從憲法體制的構(gòu)造與功能看，應(yīng)充分發(fā)揮全國人大的作用，使監(jiān)察體制改革在憲法框架與程序內(nèi)進行。如前所述，在創(chuàng)設(shè)新的國家機關(guān)時，無論是全國人大還是常委會都無權(quán)用“授權(quán)”方式賦予其合法性。按照憲法原理，要創(chuàng)設(shè)憲法沒有規(guī)定的國家機關(guān)，需要全國人大積極運用憲法修改權(quán)為改革提供憲法依據(jù)。

從憲法上看，全國人大常委會不宜對國家機構(gòu)的調(diào)整做出決定，也不適宜“調(diào)整或者停止”全國人大通過的有關(guān)國家機構(gòu)的基本法律的效力。刑事訴訟法、國家機關(guān)組織法等都屬于國家的基本法律，涉及重大憲法事項，如需要“暫停或者停止”部分基本法律或者條款的實施，應(yīng)由全國人大做出決議，這有助于維護基本法律的權(quán)威性，有助于維護全國人大作為最高國家權(quán)力機關(guān)的憲法地位，對改革進程也會產(chǎn)生積極影響。

總之，在憲法體制上，全國人大常委會不是最高國家權(quán)力機關(guān)，只是常設(shè)機關(guān)，不能代表最高國家權(quán)力機關(guān)，因此不適合于以授權(quán)或者決定等方式對監(jiān)察委員會改革作出決定。憲法正當性高于合法性，是否正當不僅要看其程序的合法性，要看是否符合憲法精神與原則。

問題之三：國家監(jiān)察委員會的性質(zhì)

在憲法上，每個國家機構(gòu)都有明確的性質(zhì)與功能。從目前的“方案”與試點省份的做法看，監(jiān)察委員會是集黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督與法律監(jiān)督于一體的綜合性、混合性與獨立性的機關(guān)，既不同于黨的機關(guān)，也不同于行政機關(guān)或者司法機關(guān)，其職權(quán)具有綜合性與混合性。

從三個試點地區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生的監(jiān)察委員會的組成人員看，監(jiān)察委主任由紀委書記擔(dān)任，由人大選舉產(chǎn)生，副主任由紀委副書記兼任，監(jiān)察委員會委員由反貪局局長等擔(dān)任。紀委與監(jiān)察委員會合署辦公，紀委書記以雙重身份直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會。可以說，監(jiān)察委員會與紀委雖屬于兩個機構(gòu)，但由于主任是紀委書記擔(dān)任，副主任由副書記兼任，實質(zhì)上可能導(dǎo)致機構(gòu)合一，成為黨政高度合一的機關(guān)，即“一套人馬，兩塊牌子”。在這種體制下如何避免“黨政合一”可能引發(fā)的弊端？在黨的歷史上，黨政合一體制在特定歷史時期發(fā)揮過一定的作用，但也有歷史教訓(xùn)，從長遠發(fā)展來看，弊多利少。

1982年憲法全面修改過程中，“黨政分開”的思想成為相關(guān)憲法制度設(shè)計的重要指導(dǎo)思想。為了克服1978年憲法帶來的“黨政不分”的弊端，把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫在憲法序言中，沒有寫進憲法正文。在1986年《關(guān)于政治體制改革問題》的講話中，時任中央軍委主席、中共中央顧問委員會主任鄧小平進一步指出，要通過改革，處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開。

黨要善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依照憲法和法律獨立負責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。創(chuàng)設(shè)監(jiān)察委員會是新的探索，在設(shè)計具體制度時，要遵循和貫徹憲法原則。筆者認為，在對試點過程與結(jié)果進行科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，如出現(xiàn)職能整合或者合署的一些機制不利于國家監(jiān)察委員會體制的有效運行，可做出必要的調(diào)整，不一定要把試點經(jīng)驗直接轉(zhuǎn)化為國家監(jiān)察委員會體制。

問題之四：國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察對象

監(jiān)察對象是“本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員”，監(jiān)察要達到全覆蓋，不留盲區(qū)。

從以上列舉的監(jiān)察對象看，其范圍是十分廣泛的，覆蓋面全，這說明國家監(jiān)察委員會的工作是十分繁重的。但從憲法視角看，任何監(jiān)察范圍應(yīng)有限度，其判斷標準為是否行使“公權(quán)力”。公權(quán)力也有不同的分類，但主要指政府權(quán)力。行政權(quán)是公權(quán)的核心領(lǐng)域，比起其他公權(quán)力，濫用的可能性更大，因此，公權(quán)力限制通常指行政權(quán)的限制。從性質(zhì)上看，國家監(jiān)察委員會仍需要確定重點對象與重點領(lǐng)域，明確公權(quán)力主體與公職的范圍與界限，以突出對“關(guān)鍵少數(shù)人”的監(jiān)督，防止監(jiān)察權(quán)泛化。

問題之五：監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)的關(guān)系

這次國家監(jiān)察體制的改革中，最大的變化是將檢察機關(guān)行使的反貪、反瀆與職務(wù)犯罪偵查權(quán)“轉(zhuǎn)隸”到監(jiān)察委員會，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗與職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)，建立新型的、獨立的監(jiān)察機關(guān)。

檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，所有職權(quán)具有憲法屬性。基于改革的需要，將檢察院行使的某些職權(quán)轉(zhuǎn)歸另一部門時，需要充分考慮其程序與功能。將原屬司法機關(guān)的職權(quán)轉(zhuǎn)歸到非司法機關(guān)的過程是比較復(fù)雜的，特別是這次暫停或者調(diào)整的法律條款主要涉及檢察機關(guān)的反貪瀆和自偵權(quán)。這里可能涉及幾個基本的憲法問題：

第一，如何整合職能？加強反腐敗，為“深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，鞏固反腐敗斗爭成果，健全改進作風(fēng)長效機制，著力構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制”，建立權(quán)威有效的反腐敗機制是十分必要的。這幾年效果顯著。但如何把檢察機關(guān)的反貪等職能從法律監(jiān)督權(quán)中合理剝離出來？紀委與行政監(jiān)察合署辦公和檢察機關(guān)反腐敗職能之間如何有效銜接？這是在試點工作中需要認真研究的問題。

第二，對公權(quán)力的制約不能以單一機制來完成。如一個監(jiān)督機關(guān)權(quán)力過大，或組織體系過于單一化，也存在行使職權(quán)過程中的風(fēng)險與不確定性。特別是，黨紀、監(jiān)察與反貪等司法權(quán)融為一體時，監(jiān)督的實效性也會面臨新的挑戰(zhàn)。

第三，檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，其部分職權(quán)整合到監(jiān)察委員會以后是否削弱了檢察機關(guān)的憲法地位？隨著監(jiān)察體制的改革，檢察機關(guān)反貪職權(quán)被“轉(zhuǎn)隸”后，如何繼續(xù)履行其法律監(jiān)督的憲法功能？有學(xué)者擔(dān)心檢察機關(guān)會變成“沒有牙齒的老虎”。這些問題是不能回避的。

第四，檢察制度是中國政治體制的重要組成部分，體現(xiàn)中國司法制度的特色。在權(quán)力制約體制中，檢察院對所有公權(quán)力和公職人員是否遵守法律進行法律監(jiān)督，在維護國家法制統(tǒng)一、保障公民基本權(quán)利方面發(fā)揮著重要功能。法律監(jiān)督具有專門性與國家性，法律監(jiān)督的對象是一切遵守和執(zhí)行法律的情況，反貪等職能實際上是國家監(jiān)督不可分割的一部分，具有整體構(gòu)造。

基于上述理由，筆者認為，在檢察機關(guān)的反貪、瀆職、職務(wù)犯罪偵查權(quán)被整合以后，監(jiān)察委員會應(yīng)積極通過檢察機關(guān)的司法程序解決職務(wù)犯罪，需要處理好監(jiān)察委員會與檢察機關(guān)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，不能滿足于形式上職權(quán)整合，要發(fā)揮新機制的實效性。

問題之六：國家監(jiān)察委員會權(quán)力由誰監(jiān)督？

任何公權(quán)力都有濫用的可能性。在筆者看來，對監(jiān)察委員會權(quán)力的制約，要從理念、已有制度資源與建立新機制等幾個方面入手。

首先，監(jiān)察委員會必須樹立法治思維，堅持法治原則，遵循法治程序。2017年1月12日，在中紀委六次全會上，習(xí)近平強調(diào)，要完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計，既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督；要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系。在監(jiān)察委員會體系實質(zhì)上采用黨政合一的機制下，真正落實依憲治國、依憲執(zhí)政原則是十分重要的。

其次，在改革中充分發(fā)揮現(xiàn)有的制度資源，加強對監(jiān)察委員會權(quán)力的控制。在目前的憲法體制下，對國監(jiān)委權(quán)力也有不同形式的制約機制，如人大監(jiān)督、檢察機關(guān)監(jiān)督、審判機關(guān)監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督等。如為人大監(jiān)督，可以采取聽取工作報告、質(zhì)詢、就特定問題成立調(diào)查委員會等形式對監(jiān)察委員會的工作進行監(jiān)督；檢察機關(guān)對監(jiān)察委員會移送的職務(wù)犯罪是否起訴行使監(jiān)督權(quán)，同時行使各類職務(wù)犯罪的批捕權(quán)等；法院在審判工作中，對監(jiān)察委員會濫用職權(quán)導(dǎo)致的案件行使審判權(quán)。

再次，根據(jù)試點的經(jīng)驗與實際需要，完善監(jiān)察委員會的監(jiān)督機制。如人大及其常務(wù)委員會各設(shè)立內(nèi)部的“監(jiān)察監(jiān)督委員會”，建立被監(jiān)察者權(quán)利保障機制，建立公民廣泛行使和維護基本權(quán)利對監(jiān)察機關(guān)權(quán)力的制約等。

問題之七：設(shè)立試點地區(qū)監(jiān)察委員會的程序

根據(jù)《決定》，試點地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生，監(jiān)察委員會主任由本級人民代表大會選舉產(chǎn)生，監(jiān)察委員會副主任、委員，由監(jiān)察委員會主任提請本級人民代表大會常務(wù)委員會任免。試點地區(qū)的人民代表大會如何啟動試點工作，按照何種程序選出本屆監(jiān)察委員會？是直接依據(jù)全國人大常委會《決定》進行選舉，還是根據(jù)全國人大常委會的《決定》，由市人大通過相應(yīng)的決議？從法律上講，監(jiān)察委員會還沒有產(chǎn)生時，如何選舉主任和副主任等組成人員？這些問題關(guān)系到全國人大與地方人大、全國人大常委會與地方人大常委會之間的憲法關(guān)系。

從憲法體制上看，全國人大與地方人大，全國人大常委會與地方人大常委會之間并沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只有監(jiān)督、指導(dǎo)與聯(lián)系關(guān)系。全國人大常委會對國家監(jiān)察體制的改革“決定”不能直接對試點地區(qū)的選舉產(chǎn)生影響，需要通過地方人大的“遵守”和“執(zhí)行”行為具體落實。《決定》要求監(jiān)察委員會由人大選舉產(chǎn)生，只作為一般的規(guī)則，并不能直接代替地方人大組織的選舉行為。

筆者認為，監(jiān)察委員會應(yīng)向人大報告工作，因為人大監(jiān)督是監(jiān)察委員會保持其民主正當性的重要保障，也是監(jiān)察委員會權(quán)力受限制的重要機制。作為對公權(quán)力的監(jiān)督者，監(jiān)察委員會理應(yīng)遵循民主原則，不宜把行使職權(quán)的獨立性置于民主正當性基礎(chǔ)之上。

問題之八：試點評估、全面實施與憲法修改

目前三個試點地區(qū)的人大選舉產(chǎn)生省市監(jiān)察委員會，由人大常委會任免監(jiān)察委員會的副主任和委員。相關(guān)機構(gòu)作為試點地區(qū)的監(jiān)察委員會已組建，并開始運行。到今年6月份之前，區(qū)縣一級監(jiān)察委員會將全部組建。2018年3月第十三屆全國人大第一次會議上，將成立國家監(jiān)察委員會。

改革任務(wù)重，時間短，也存在著一定的風(fēng)險。如何降低改革的風(fēng)險，使改革朝著既定的目標推進？在這里，筆者提出如下三個建議：

其一，認真對待試點工作，遵循試點規(guī)律。在試點階段，處理好改革與法治的關(guān)系，落實“重大改革于法有據(jù)”的原則，遵循試點的客觀規(guī)律，探索監(jiān)察委員會有效運行的機制。設(shè)立監(jiān)察委員會是重大政治改革，先實行試點是必要的。一般來說，試點是指全面開展某一工作前，先在一處或者多處先作試行，如果效果好，就成為未來修法的依據(jù)，如果效果不好，就退回來，采用其他方式。

其二，評估全面實施階段的法律修改問題。在試點階段，根據(jù)《決定》，刑事訴訟法、檢察院組織法、人大及地方人民政府組織法的部分條款在試點地區(qū)處于暫停適用或者調(diào)整適用階段。一旦試點結(jié)束后，被暫停的法律要恢復(fù)效力。如何把相關(guān)法律的修改與試點工作合理銜接，避免出現(xiàn)法律真空或者法律沖突？另外，不能把《行政監(jiān)察法》直接修改為《國家監(jiān)察法》，需要構(gòu)建新的體系與機制。這里值得注意的是，當還沒有修改憲法相關(guān)條款的情況下，對相關(guān)法律的修改是缺乏憲法依據(jù)的，需要處理好憲法與法律的關(guān)系。

其三，國家監(jiān)察委員會的設(shè)立與憲法修改。監(jiān)察委員會是新設(shè)立的國家機關(guān)，監(jiān)察委員會的入憲需要通過憲法修改，把監(jiān)察委員會明確寫在國家機構(gòu)部分，使之具有明確的憲法依據(jù)。但具體的程序上，也要考慮各種因素，使各項程序符合憲法精神與原則。

《國家監(jiān)察法》是基本法律，可以規(guī)定監(jiān)察委員會的具體職能、程序等，需要依據(jù)憲法而制定。憲法沒有修改前，無法“以憲法為依據(jù)，制定本法”。因此，合理的程序是，先修憲，后制定《國家監(jiān)察法》，而不能先制定《國家監(jiān)察法》，后修改憲法。

當然，修憲是國家政治生活的重大事項，對修憲要采取十分慎重的態(tài)度，要充分考量修憲的復(fù)雜性與合適時機，要平衡各種利益關(guān)系。

（作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授；摘自《法學(xué)評論》2017年第3期）