我國產業政策的爭論與長期經濟增長

文/左學金

我國產業政策的爭論與長期經濟增長

文/左學金

引言

最近林毅夫和張維迎關于產業政策的爭論引起學界與公眾的關注。這場辯論之所以引起大家的關注，是因為在我國進入經濟新常態和經濟轉型的大背景下，這場辯論對政府與市場在我國未來資源配置中究竟如何發揮更好的作用，以及如何真正促進創新產業發展這些關鍵問題具有重要的政策含義。

張維迎基于哈耶克自由主義經濟主張，明確主張廢除任何形式的產業政策。他認為產業政策是變相的計劃經濟，政府與專家都難以預見未來的創新，在這種情況下，產業政策具有很大的盲目性，在產業政策執行過程中，政府官員的激勵不足，產業政策容易造成企業之間的不公平競爭等（張維迎，2016）。張維迎的觀點，雖然其中不乏合理成份，但是他否定任何形式的產業政策，卻沒有考慮如何消除市場配置資源中的“外部性”問題，并且將復雜的經濟問題過于簡單化了。

林毅夫基于其“新結構經濟學”和（動態）比較優勢理論，將我國的產業分成5種不同類型，政府可根據各類產業的特征，發揮好“有效的市場”和“有為的政府”兩只手的作用，推動產業轉型升級。

林毅夫提出的選擇優先發展產業的產業政策，也許在我國改革開放以來的三十多年中取得了一定成功。但是產業政策的分類精細化操作在實施中恐較困難。在我國建設創新型國家的進程中，這一政策的制定與實施也將面臨新的困難。

本文重點討論我國在亞洲或全球經濟隊列中位置的變化及其對產業政策的影響，促進產業創新的政策導向，對美國與日本的代表性產業政策的比較，以及促進長期經濟增長的產業政策。

我國在亞洲或全球經濟隊列中位置的變化及其對產業政策的影響

在經濟全球化的背景下，我國在全球經濟隊列中的地位正在改變。如果按日本經濟學家Kaname Akamat（1962）提出的亞洲經濟的“雁行模式”來看，日本是亞洲經濟的領頭雁，緊隨其后的先后有亞洲四小龍（新加坡、韓國、中國香港和中國臺灣），以及中國大陸等經濟體。當然，中國大陸經濟的體量與增長速度，都是空前的。不過在改革開放以來的三十多年中，中國在亞洲經濟或全球經濟隊列中的地位，按全球價值鏈分工、技術水平和創新能力來算，還只能算是跟隨者而不是領導者。不過這種情況正在發生變化。在亞洲經濟發展的雁行模式中，中國正在從隊列中的跟隨者向領導者轉變，盡管這一轉變過程可能需要相當長的時間，且可能存在一定的風險與不確定性。

跟隨者與領導者的一個重大區別是，跟隨者政府可以充分借鑒領導者在產業創新方面的實踐，包括領導者成功的經驗和失敗的教訓，作為自己制定產業政策的基礎。跟隨者政府可以通過學習借鑒領導者，在一定程度上彌補自己在獲得與掌握產業創新信息方面的缺陷。但是在追隨者已經或正在成為領導者后，就失去了可資學習借鑒的樣板，所以在產業創新的過程中，需要領導者自己去探索創新的方向和尋找前進的路徑。在這樣的情況下，政府缺少創新信息的缺陷就會變得比較嚴重。所以，我國在亞洲經濟與全球經濟隊列中位置的改變，將會對我國制定與實施產業政策的外部環境產生重要影響。

實際上，如果跳出亞洲，從整個世界經濟分工與創新格局來看，亞洲地區的國家，包括日本、韓國和中國，迄今還缺少突破或轉變技術范式（technological paradigmshifting）的創新。比如說，模擬技術電視是美國發明的，電視機從無到有，顯然是突破范式的創新。但是日本在模擬技術范式內開展電視技術的研發與生產，研制高清模擬電視，在模擬電視技術領域內曾一度打敗美國和歐洲的產品，領先全球。但是當另一次突破技術范式的創新，即數字電視技術取代模擬電視技術的創新發生后，日本的模擬電視技術優勢就從整體上被淘汰，原來的研發投入也付諸東流。另一個典型的例子就是智能手機。蘋果首創的智能手機是突破范式的創新，而現在韓國的三星，中國的華為或日本等國生產的智能手機，都是蘋果手機的追隨者，至多都是范式內的模仿或創新。當然在今后相當長的一段時間內，我國還有很多跟隨性或模仿性技術創新。但是，在討論產業政策的時候，我們需要越來越多地考慮如何實現突破范式的創新。而對這類創新政府更加難以預料和主導。

促進產業創新的政策導向：產業導向與價值鏈導向

在經濟全球化的背景下，用產業的先進性來度量創新，已經難以確切地描述創新的本質。更確切的度量是基于價值鏈的分析。比如說蘋果手機的絕大部分零部件生產和產品的裝配，主要是在亞洲地區進行的。但是蘋果手機的研發設計以及品牌與銷售管理，均由美國的蘋果公司直接實施。所以，蘋果手機的大部分利潤，都歸蘋果公司及流通過程所有，而包括中國大陸與臺灣在內的亞洲地區的生產企業只能分享其中的小部分。一個相反的例子是自行車制造業。自行車產業是一個傳統產業，至少算不上是一個創新產業，但是我國臺灣地區的自行車產業采用新型材料生產了價格昂貴的比賽用自行車，其創新程度和在價值鏈中的份額并不亞于一些創新產業。

所以，今后的產業政策應該是價值鏈為導向的，或者至少是價值鏈導向與產業導向相結合。以選擇優先發展的產業為導向的產業政策，在今后實施過程中難免會出現對產業政策的實施對象“瞄不準”的問題。基于價值鏈的產業政策，在很大程度上是鼓勵研發創新的產業政策。這類政策所瞄準的是研發創新活動本身。為了進一步討論這個問題，我們不妨先看一下世界上兩類代表性產業政策代表，即美國的產業政策與日本早期的產業政策。

美國與日本的代表性產業政策比較

我國產業政策在一定程度上受到日本20世紀50-70年代產業政策的影響。現代意義的日本產業政策始于二次世界大戰后。戰后日本的產業政策重在促進部分優先發展的產業如重化工業的增長，并通過相關的財政與金融政策來對這些產業的增長給予特別支持。如在1945-1960年的經濟復興時期，日本重點實施產業扶持與振興政策。尤其在1950年代后期，日本經濟走上了高速增長的道路，產業政策的扶持對象從基礎產業逐步轉向了新興和成長型產業，從原材料工業轉向了加工工業，政策重點從瓶頸產業轉向了支柱產業和出口先導產業，其重點扶持的產業包括合成纖維、石油化工、機械、電子產業等。通過日本開發銀行等金融機構，提供特別貸款以給予長期經濟資金支持，對重點產業實行特別折舊制度，對重點產業技術設備進口實行免稅支持，促進生產集中和規模經濟的建立，允許成立合理卡特爾等。

在其后的穩定增長時期（1973-1985年），針對重化學工業迅速發展造成的公害和環境問題，日本政府又提出了知識密集型的產業政策，把產業結構由重化工業轉向知識密集型工業結構。相應的具體舉措包括調整長期蕭條產業，減少國際貿易摩擦，提出綜合能源對策，資助尖端技術領域的技術開發并扶持有關產業，限制公害和中小企業對策等。在1985-1990年的經濟結構調整時期，以及1990年代以來，日本政府都強調了創造性知識密集型的產業政策，提出新技術立國和科學技術立國的方針。

實際上，日本的產業政策也經歷了動態變化的過程。1990年代初到現在日本轉向以促進日本產業升級與提高產業國際競爭力為主要目標的新產業政策。所以，與日本早期的產業政策相比，目前日本的產業政策更加接近美國的鼓勵競爭的產業政策。

美國的產業政策旨在鼓勵研發創新與公平競爭。實際上，美國沒有典型的產業政策，但以與產業直接或間接相關的政策體系以鼓勵研發和創新，鼓勵公平競爭與對外開放為政策核心，較少政府直接干預。這種政策有人也稱為“競爭性政策”。美國政府對基礎科學研究提供了大量公共財政經費支持。美國政府還重視維護公平競爭的市場環境，通過反壟斷法對企業兼并行為進行反壟斷審查并對壟斷行為施加限制。

1990年代以來，美國更加重視對基礎研究與基礎設施的投入。克林頓政府制定了“信息高速公路計劃”，通過成立總統科學技術委員會、削減國防開支、加大聯邦政府對研究開發的投入等一系列措施，為美國奠定了信息技術革命時代的支配地位。奧巴馬政府則推出了“再工業化戰略”。美國的鼓勵自由競爭的政策更為一批創新企業的發端和成長為國際知名大企業（如微軟、蘋果、谷歌、臉書、甲骨文、SpaceX等）提供了理想的政策環境。

美國產業政策成功的經驗在于，政府的相關政策是營造一個良好的促進創新和競爭的市場環境，通過市場競爭的環境來提升企業創新與競爭能力。政府原則上不對微觀經濟活動進行干預，更多是運用反壟斷法等法律工具對限制市場競爭的行為進行監管。

實際上，在1980年代以前，學界對日本的產業政策與美國的產業政策孰優孰劣的問題進行過爭論。日本產業的出色表現曾一度使日本的產業政策在爭論中占上風。但是1990年代以來日本經濟陷于長期停滯，科技創新與產業創新的表現顯著落后于美國，所以學界對日本產業政策的評價也走了下坡路，甚至日本國內的學者也對這類產業政策進行批評與反思，這也使此后日本產業政策向鼓勵研發與促進公平競爭的方向轉變。

過去三十多年來，我國產業政策更多地借鑒了以日本為代表的選擇優先發展產業的產業政策。我國經濟正在從要素驅動向主要依靠技術進步和創新驅動轉變。在這個背景下，我國產業政策應該相應轉型，對我國以選擇優先發展的產業為核心的傳統產業政策進行重大調整，將促進研發創新和鼓勵競爭作為新產業政策的基石和主要目標。

促進長期經濟增長的產業政策

（一）我國產業政策實施的重點領域

從經濟學理論來看，產業政策主要基于以下考慮。一是糾正產業發展中的“外部性”。正外部性的例子如基礎研究、初創期的企業創新活動等，這些活動的社會效益大于個體效益；負外部經濟的例子如資源消耗與環境污染、非充分競爭市場的缺陷等，這些活動的社會效益小于個體效益。二是提高經濟發展的平等性的努力。如基于擴大就業與推動收入分配公平性的考慮，鼓勵中小企業發展或部分后進地區的產業發展等。

未來我國政府的產業政策，可重點在以下幾個領域實施；鼓勵研發創新，鼓勵中小企業、尤其是創新型中小企業的發展，鼓勵綠色產業的發展，以及推動涉及國家安全的戰略性產業的發展。限于篇幅，本文僅對中小企業發展的商務環境問題等問題作簡單討論。

（二）改善中小企業的商務環境

世界銀行連續多年對世界各國中小企業商務環境進行年度評估。排名依據開辦新企業、申請建筑許可、獲得電力供應、不動產登記、獲得信貸、保護投資者、稅費負擔、跨界交易、執行合約、清償破產等10個指標，每個指標還包括若干二級指標。

根據2013年的報告，中國在185個經濟體中排名第91名，與2012年持平，大致處于中游水平。相比之下，新加坡排名第一，我國香港排名第二，新西蘭排名第三，美國排名第四，韓國排名第八，我國臺灣排名第16，泰國排名第18，日本排名第24。在10項指標中，我國排名比較靠后的有申請建筑許可（排名第181位），開辦新企業（排名第151位），稅費負擔（排名第122位），獲得電力供應（排名第114位）等。

上述中國中小企業發展的商務環境排名與中國的經濟成就不相稱，表明我國在改善中小企業商務環境方面還有很大空間，還需要進一步努力改進。這不僅有助于促進我國經濟增長的公平性與包容性，也有助于提升中國的草根創新能力。

（三）強化政府公共服務職能，減少對微觀經濟干預

考慮到我國中央、省與地市等各級政府都會涉及產業政策的制定與實施，所以產業政策的制定與實施要按照“大道至簡”的原則，避免過于復雜，否則將難以實施或難以取得理想的實施效果。目前我國經濟轉型與創新發展的主要問題還是政府對微觀經濟活動管得太多、太細、太死，行政審批項目過多，在金融、電信、民航等現代服務業領域對民營企業的進入設立的門檻過多。在這種情況下，很難將目前國內的產業管理模式與歐美發達國家通行的做法接軌，當然也就難以將“國民待遇”作為對外資實行負面清單管理的基礎。

我國正在實施供給側改革，包括去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板（三去一降一補）等舉措。但是這些舉措的實施，應該充分發揮市場配置資源的作用，避免政府包辦。政府可以做的，是硬化國有企業的預算軟約束，并通過進一步發展完善相關企業制度、社會保障制度與社會安全網，來方便企業破產與兼并重組。

（四）加強人力資本投入，夯實長期經濟增長的基礎

除了研發創新與公平競爭的市場環境外，決定一個國家長期經濟增長的決定因素是人力資本。在人力資本投入方面，本世紀以來我國已經取得了很大進步，但是對人力資本的投入，尤其是教育與健康的投入，還存在較大改進空間。在我國勞動年齡人口不斷下降的大趨勢下，對人力資本的投入對未來經濟增長具有更加重要的意義。

例如我國對教育的財政性投入占GDP的比例，目前僅為4%左右，與世界平均水平的相比，尚處于較低水平。此外，財政性教育投入，在城鄉之間、地區之間，以及中小學教育與高等教育之間的公平性與有效性還不高。目前我國實行9年制義務教育，但是大量農村家庭的中小學生在完成9年制義務教育后即中斷教育。我國農村有9000多萬留守兒童以及3000多萬進城流動兒童，對他們的教育投入不足，必將成為我國未來經濟增長的短板。在這方面，我們與發達國家還有很大的差距，比如美國早就實現實施了12年義務教育或免費教育。我國的9年義務教育，需要適時延長到12年。

目前我國制造業一線藍領工人雇傭短期化的現象非常普遍，所以，這些工人與雇主企業對在職培訓都不愿投入太大的成本。這種雇傭短期化，已經動搖了“工匠”培養與發展的基礎，更不用說“工匠精神”了。這種情況的改革，需要我國深化社會保障與公共服務的改革，鼓勵勞動力的空間流動與社會流動，促進全國統一勞動力市場的形成。

（作者系上海社會科學院研究員；摘自《新金融》2017年第1期）