關于城市生活垃圾處理與處置的幾點思考

卜永廣 范榮桂 于文靜

(遼寧工程技術大學環境科學與工程學院，遼寧 阜新 123000)

關于城市生活垃圾處理與處置的幾點思考

卜永廣 范榮桂 于文靜

(遼寧工程技術大學環境科學與工程學院，遼寧 阜新 123000)

本文根據對我國城市生活垃圾產生現狀及處理與處置主要問題的綜合分析，從環保意識、環保投入、垃圾分類及其管理、垃圾交易等方面，提出“環保知識終身學習制”、“環保知識全民學習制”、“EOPPDB融資模式”、“雙優政策”、“3+1”管理模式、“垃圾交易市場”等措施，以期有助于實現城市生活垃圾的減量化、資源化、無害化處理要求。

生活垃圾；環保意識；專項基金制度；EOPPDB融資模式；垃圾綜合管理體系

1 城市生活垃圾處理與處置的現狀分析

2011年我國城市人口首次超過農村人口，城市人口的急劇增加，相應的城市生活垃圾產量也急劇上升，加重城市生活垃圾處理與處置及城市生建的負擔。為了說明我國城市生活垃圾在產量與處理上的現狀，筆者對最近五年我國生活垃圾的清運總量、無害化處理量、無害化處理能力及無害化處理率等指標，進行統計分析，如表1所示。

表1 我國生活垃圾總體處理數據

資料來源：根據《中國統計年鑒2012-2016》[1]整理而成。

根據表1數據分析可得，①5年間，我國生活垃圾的清運總量持續增加，這符合我國總人口持續增長，相應的垃圾產量增長的對應關系；②我國生活垃圾的無害化處理量逐年上升，日無害化處理能力也在不斷提高，與無害化處理率的提高相適應，但即使在2015年的高位點94.1%，還遠遠未達到生活垃圾無害化處理的現實需求；③5年間，我國未達到無害化處理的垃圾量持續下降，具有良好的勢頭，但我國生活垃圾產量基數大，未達到無害化處理的垃圾量還占有較大的比重，這部分垃圾的“空位”處理，對生態環境的影響不容忽視。總體而言，我國生活垃圾的產量持續增加，相應的無害化處理能力的增加，并不能根本解決垃圾圍城及相關環境問題，垃圾處理與處置的負擔繁重，對我國城市生態提出了巨大的挑戰。

2 城市生活垃圾處理與處置的主要問題

近些年來，我國在追求經濟持續穩健發展的同時，關于環保的各種法律法規和管理辦法的出臺以及大量資金和技術的投入，使得環保事業有了較快的發展。在城市生活垃圾的處理處置方面，國內很多學者做出了深入的研究并提出了一系列可行的辦法[2-3]，與此同時，我國還借鑒國外的先進管理經驗和措施對城市生活垃圾進行綜合治理，達到了初步的效果。但我國在城市生活垃圾的處理與處置方面仍然問題突出：民眾環保意識不強，垃圾分類回收無法落實；環保投資體系不健全，投融資渠道有限，投入不足；垃圾處置模式單一且技術革新受阻；管理粗放，執行力度不大，處理效率低下。城市生活垃圾對我國的城市生態環境造成了巨大的壓力，嚴重影響了城市可持續發展和人民生活質量的提高。

2.1 環保意識淡薄

①民眾方面，城市居民的環保意識和環保實踐仍是制約我國各項基礎環保措施實施的關鍵因素。根據國內相關學者的調查研究發現[4-6]，我國民眾的環保意識和環保行為處于較低水平；②企事業方面，一些企業重視經濟效益，忽視社會責任。根據《中國環境質量公報2012-2015》[7]，2012年環保部全國檢查企業100萬余家，環境違法案件有8 779余件，違法案件占比0.88%；2015年環保部全國檢查企業177萬余家次，環境違法案件有19.1萬家，違法案件占比10.79%，我國環境違法案件數逐年劇增，違法案件占比呈指數增長模式大幅度上升，反應了我國企事業單位實際生產運行中的社會責任感不強，環保意識淡薄。③政府部門方面，政府部門不斷提出先進的生態理念，可是在權衡經濟發展和環境問題的矛盾下，政府部門重經濟輕環境的格局沒有實質性改變。2014年環境保護部對25個城市開展環境綜合督查，有6個城市政府主要負責人受到公開約談[8]；2015年環境保護部對33個市(區)開展綜合督查，公開約談15個市級政府主要負責同志[9]。

2.2 垃圾分類機制不健全、推行困難

我國城市生活垃圾的分類方式比較粗放，大多數市民對垃圾分類知識不甚了解，分類意識淡薄，責任感不強；同時垃圾不分類和想當然的分類在垃圾丟棄過程中也不需要承擔相關責任或懲罰，即使按要求分類，在垃圾清運過程中，所有垃圾也會被混合裝車，進入后續處理程序；加之各種環保知識的宣傳和政策引導的失敗和我國傳統的環境理念和行為價值觀的牽制，導致我國垃圾分類進展緩慢。我國從2000年開始在北京、上海、廣州、南京、深圳、杭州、廈門、桂林8個城市開展垃圾分類收集試點，14年的試點地區實踐取得的實效不甚理想[10]。

2.3 環保投入受限

環保投資的多少在一定程度上反映了一國對環境保護的重視程度，環保投資是改善環境質量的有效手段[11]。我國公共環保事業的資金主要來源于國家財政支出，資金來源單一、投入不足且拖欠嚴重，遠遠不能滿足城市日益增長的垃圾處理需求和工廠改進及人才和技術的引進；而在資金發放過程中，逐級發放造成資金遲滯和流失嚴重，制約了現實問題的解決。“九五”期間我國環保投入3600億元，占GDP比重0.91%；“十五”期間我國環保投入8400億元，占GDP比重1.18%；“十一五”期間我國環保投入一萬3700億元，占GDP比重1.60%[12]。我國環保總投入呈指數增長模式不斷提高，但占GDP比重還不足2%。據一些國際組織和經濟專家的研究結果[13]，當一個國家的環保投資占其同期GDP的1%～2%時，才能大體上控制環境污染的發展；而要使環境質量發生明顯的好轉，則花費在環保上的投資需占其同期GDP的3%～5%，顯然我國的環保投資還處于較低水平。同時，我國在環保投資上，燃氣、集中供熱、園林綠化等具有一定環境效益的環境基礎設施納入環保投資當中，使得較高比例的環境受益活動拉高了環保投資總量，造成環保投資口徑虛化，掩蓋了環保投資總量不足的嚴峻現實[14]。另外，在投融資渠道上，政府對公眾環保投入的激勵機制不健全，民間資本在環保事業的資金投入不受益或受益小，公眾不愿對環保事業進行投資。

2.4 垃圾處置技術和環保人才的限制

我國在城市生活垃圾的處置技術遠遠落后于西方及其他國家，現有的垃圾處置技術包括衛生填埋、垃圾焚燒、有機堆肥等。衛生填埋占據了大量的城市用地，存在滲瀝液導排系統不暢、惡臭氣體難以治理[15]等問題，已難以符合目前環保理念和生態要求；垃圾焚燒技術成本高，同時還需相應配套良好的煙塵凈化裝置，來防止重金屬、有機類污染物等再次排入環境中，加重了垃圾焚燒技術的處理負荷和運行成本，同時由于有害物質可以散發到空氣中，存在危害公眾健康的可能性，焚燒遭到公眾的強烈反對，限制了垃圾焚燒技術在我國大范圍推廣；有機堆肥一直處于停滯狀態，這與我國農業的快速化與堆肥肥效的緩慢釋放不適應；堆肥中的有害成份分檢，特別是惡臭污染等與綠色農業不相適應[16]；堆肥中的人力、物力等成本與其肥力不適應有關。在環保人才方面，市場需求大，但從事環保事業的環境專業人員有限，對于很多環保事業由非環保人士接手，在垃圾處理方面存在處理不及時、不專業、有效性差等問題。

2.5垃圾收集—儲存—清運—處置環節管理漏洞突出

我國在城市生活垃圾的收集—儲存—清運—處置環節上，表現出環保事業不專業的特點。收集清運單位在垃圾收集清運過程中執行不規范，導致垃圾分類回收和處理服務嚴重脫節，外在情景與實際要求不一致，因而造成垃圾收集不分類、清運過程是污染轉移泄漏過程等問題；同時在垃圾處理企業，廠區垃圾處理在實際運行中脫離設計要求，相關指標人為介入，造成整個管理模式混亂，垃圾處理不合格。

3 城市生活垃圾處理與處置的措施探討

3.1 加大環保知識的宣傳教育

3.1.1 建立環保知識終身學習制

民眾環保意識的提高是我國各項公共環保事業順利推進的根本前提。據此，筆者提出“環保知識終身學習制”體系，即將環保納入教育體系。

從學生受教育開始，增設與環保相關的課程、加強學生的環保實踐活動、倡導環保行為，將環保知識的學習貫穿在學生的整個受教育過程之中，達到從小、至深、終身培養學生環保意識的目的。同時，學校對學生實行“綠色管理”，一方面在全校倡導環保的優良風氣，將環保理念納入教學管理體系；另一方面將學生的日常生活學習過程中的環保行為納入考核學生優良性的指標之一，建立環保終身檔案。

3.1.2 構建環保知識全民學習制

將環保納入課堂是遠遠不夠的，與此同時，筆者提出“環保知識全民學習制”體系，即將環保知識的宣傳學習分配到社會的各個企事業單位，由單位成員自行成立“環保委員會”，每周或每兩周組織對所有單位成員的環保知識學習活動，并做好記錄和報告。環保知識的學習內容由當地環保部門統一制定，各單位在完成環保部規定的學習內容之余，可根據本單位的具體情況，制定環保方面的其他內容。同時，環保部門定期隨機抽取部分單位的部分人員進行環保知識測評，將結果存檔上報并反饋給各單位。對表現優秀的單位加大放寬相關投資政策或下調單位稅收；對不合要求的單位處以警告及其他懲辦措施。

各個小區的環保知識宣傳學習活動，由小區物業負責，主要針對無業人群和老年人群，活動主要內容由環保部建議制定，其他內容和活動形式由物業和小區居民自行組織制定。考慮到學習人群的特俗性，環保部不做硬性指標要求，對表現優異的小區和個人給予適當獎勵。

3.2 加大環保事業的資金投入

3.2.1 專項基金制度的確立

解決環保投資口徑虛化，環保投入不足的問題，我國應盡快建立完善環保投資專項基金制度，將具有一定環保效益的環境基礎設施，如燃氣、集中供熱、園林綠化等方面的投資作為環保投資的額外投資，不計入環保總投資報表，同時明確水污染防治專項基金、大氣污染防治專項基金、固體廢物污染防治專項基金、土壤污染防治專項基金等。加大環保投資的支出規模是環境保護工作的保證，但也必須保證資金的使用效益[17]。因此加大投資力度，平衡投資需求，簡化資金撥放程序，也要建立資金跟蹤與效益明細制度，實現環保投資供給與需求相適應，投入與產出相匹配。

3.2.2 “EOPPDB”融資方式的設想

為了解決我國公共環保事業的資金來源單一、投入不足、時效性差等問題，筆者提出“EOPPDB”(Environmental Oriented-Private Profit-Deficit Balance)即“環境為主—盈利私有—赤字平衡”的融資方式。國家出臺相關政策積極引導民間資本接手公共環保事業，簽訂合資協議、明確責任制度。項目所有權歸國家所有，國家作為永久股東對公共環保項目基建及運營進行投資，參與不分紅；民間資本擁有項目的運營權，資金周轉及信貸可由民間資本、政府與銀行共同協商，在運營過程中，民間資本必須保證項目環境效益，經營模式不受限制。效益方面，扣除運營稅收外，盈利歸個人所有，虧損由國家補償。民間資本在運營過程中，國家對其進行績效評價，包括經濟效益、社會效益、環境效益，根據評價結果給予民間資本適當的獎懲措施。

3.2.3 建立“雙優”激勵政策

為了刺激民間資本加大對環保公共事業的資本投入興趣和投入比例，筆者提出“雙優”激勵政策，即“優先政策”和“優惠政策”。民間資本對環保公共事業進行資金投入，由政府部門在線記錄并審核評定，根據投入資金多少，確定投資人的貢獻等級，將相關信息及“雙優”說明載入投資者身份證或頒發相關證件，投資人可憑此在公共社會活動和其他領域享受優先政策或優惠政策。

3.3 完善城市生活垃圾分類機制

3.3.1 細化城市生活垃圾分類

我國在城市生活垃圾的分類上十分粗放，市民對生活垃圾的分類細則不甚了解，對于垃圾的屬性也沒有明確的認識，在生活垃圾的投放過程具有隨機性和想當然性，這給城市生活垃圾的回收利用和后續處理造成巨大的壓力。筆者認為，借鑒國內外在垃圾分類上的成功經驗并結合我國各個城市的實際情況，細化城市生活垃圾的分類準則，是解決我國城市生活垃圾回收利用與后續處理難題的有效措施。

3.3.2 完善垃圾分類設施和服務的供給機制

垃圾分類是一項系統的工程，具體涉及到分類標準和方法，分類設施，回收時間、頻率和地點，分類指導、監督和評估，激勵機制等一系列過程，其中完善分類設施和服務、為分類創造便利性環境，是促進居民垃圾分類行為改變和可持續的前提和保障。實證研究表明[18]，外在情境因素/便利性是垃圾分類行為落實的重要因素。因此，制定明確、科學的垃圾分類回收標準，提供齊全、可靠和便捷的垃圾分類配套設施和服務，對社區營造垃圾分類的便利環境極其重要。根據當地垃圾的成分、構成、產生量，制定專門的、統一的垃圾分類標準，是垃圾分類的基本出發點；其次，綜合考慮社區的人口規模、住宅布局、交通線路、住房面積等特點安排垃圾分類投放設施，垃圾投放設施應簡單、易識別、便捷、統一，位置合理，建設和公開再生資源回收網點及體系建設規劃；再次，根據不同類型分類的垃圾制定分類回收時間計劃和安排，固定的回收時間表有助于提高分類參與；最后分類收運、處理服務必須做到與分類保持一致、不脫節，外在情境的一致性、不混淆才能保持公眾參與分類。

3.3.3 垃圾回收管理的“3+1”模式

為了保證我國城市生活垃圾的“收集—儲存—清運—處置”四個環節正常有序運行，改變目前垃圾回收管理的混亂局面，筆者提出“3+1”的管理模式，即“分區管理”、“專項管理”、“責任制度”和“獎懲措施”。所謂“分區管理”，是指城市各區管理各區的生活垃圾；各區根據各區的實際情況劃分為不同的功能區，不同功能區的生活垃圾的回收與清運管理由該功能區負責。

“專項管理”是指對于不同類別的垃圾，由不同回收清運單位負責，例如：回收清運廚余類垃圾的就只負責回收清運這一類，別的垃圾不需處理；“責任制度”是指各區對各區的垃圾回收清運負責、各功能區對各功能區的垃圾回收清運負責、回收清運不同類別垃圾的單位對該類垃圾回收清運負責；“獎懲措施”是在嚴格細致的垃圾分區治理與責任制度的基礎上建立的，對于在垃圾回收清運過程中表現突出的單位或個人給予不同形式的獎勵，對于在垃圾回收清運過程中不按規定、不符合要求的單位或個人該予經濟或其他形式的處罰。

3.3.4 建立完善垃圾交易市場

目前，我國大多數城市對于垃圾回收市場的管理還不成熟，在垃圾交易過程中，價格機制不健全、標準不統一，對于一些沒有商業價值或商業價值不大但遺留于環境中將造成嚴重環境問題的生活垃圾，還沒有專門的回收市場。市民對垃圾交易的興趣不高，垃圾回收單位積極性不高，從而制約垃圾交易行為在垃圾分類上的發展。筆者認為完善垃圾交易市場、完善垃圾交易的價格機制，優化垃圾回收管理標準化和人性化，特別是“有利可圖”、上門服務等，是處理城市生活垃圾的有效途徑。同時，對于沒有回收價值或回收價值不大，但投放環境會造成嚴重生態問題的垃圾，政府要建立相應回收機制和價格補償制度，促進這類垃圾的有效回收和安全儲存。

4 結 論

目前城市生活垃圾的處理與處置問題依然很嚴峻，筆者通過對生活垃圾的清運現狀及處理處置的問題分析，提出了系列解決措施：①加強環保知識的宣傳教育，構建“環保知識終身學習制”、“環保知識全民學習制”體系；②加大環保資金投入，建立完善環保投資“專項基金制度”，構建“EOPPDB融資模式”，建立“雙優”激勵政策；③完善垃圾分類回收體質，明確分類細則，完善垃圾分類設施和服務的供給機制，構建垃圾回收管理的“3+1”模式，完善垃圾交易市場。

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SomeThoughtsonTreatmentandDisposalofMunicipalSolidWaste

BU Yongguang FAN Ronggui YU Wengjing

(College of Environmental Science and Engineering，Liaoning Technical University，Liaoning，Fuxin，123000)

Coincident with the unceasing development of the city urbanization，problems of city garbage treatment and disposal has become increasingly prominent.Therefore it is gradually put on the agenda with extensive attention.According to the comprehensive analysis of current situation of the waste production and main problems of treatment and disposal of our city garbage，the author has put forward the “Environmental protection knowledge of lifelong and universal learning system”，“EOPPDB financing mode”，“Double Excellence policy”，“3+1” management mode，“garbage trading market” and other measures basing on the awareness of environmental protection，environmental protection investment，garbage classification and management and the junk trading.It can be used for reference to realize the municipal solid waste reduction，recycling and harmless.

domestic garbage；environmental awareness；special fund system；EOPPDB financing model；garbage comprehensive management system

X703

A

1673-288X(2017)05-0061-04

卜永廣，在讀研究生，研究方向為水污染防治及固體廢物綜合利用

范榮桂，博士，教授，碩士生導師，研究方向為水環境及水污染控制、水處理理論與技術、水污染制理論與技術、環境化學及生態修復理論與技術

文獻格式：卜永廣 等.關于城市生活垃圾處理與處置的幾點思考[J].環境與可持續發展，2017，42(5)：61-64.