錯峰排污征稅方案設計與模擬研究
——以山東省為例

史會劍 李 玄 王 倩

(山東省環境規劃研究院，濟南 250101)

錯峰排污征稅方案設計與模擬研究
——以山東省為例

史會劍 李 玄 王 倩

(山東省環境規劃研究院，濟南 250101)

大氣污染防控治理成為改善民生的當務之急，也是我國亟待解決的難題之一。冬季是我國大氣污染較為集中的時期，特別是北方地區，在進入采暖期后，受燃煤和不利天氣條件影響，污染物排放量劇增，環境空氣質量相對較差。為降低冬季霧霾天氣發生率，打破霧霾天氣與地區社會經濟活動所表現的時間耦合性，開展錯峰生產尤為必要。征收環境稅是有效提高經濟效率和實現環境保護“雙重紅利”的重要手段，也是我國環境經濟政策改革的突破口，錯峰排污征稅是推廣錯峰生產及其常態化的重要環境管制方式。研究結合山東省大氣污染季節性特征和現行排污收費政策，設置應稅污染物和錯峰排污征稅標準，模擬5種情景下企業排污與繳稅情況，發現：實施錯峰征稅政策可以引導企業主動采取錯峰生產措施，既降低了企業繳稅負擔，又能夠降低冬季20%～35%的污染物排放量，實現企業減負與環境質量改善的“雙贏”。研究對促使錯峰生產常態化的有效實施以及省級層面落實環境保護稅法提供了很好的指導與借鑒。

錯峰生產；排污收費；錯峰排污征稅；情景模擬；山東省

1 引 言

大氣是人類與其他生物賴以生存和發展的最基本環境要素，會因為某種物質的介入而導致其基本屬性和功能發生改變，并導致大氣環境污染[1-3]。20世紀90年代以來，伴隨著全球城市化和工業化快速推進，城市大氣環境污染成為世界主要環境問題之一[4]。根據亞洲開發銀行和清華大學聯合研究報告顯示，2014年我國500個大型城市中，只有不到1%的城市達到世界衛生組織(WHO)空氣質量標準，美國耶魯大學和哥倫比亞大學2016年世界環境績效指數研究成果也表明，我國大氣環境質量是制約環境績效指數排名的重要指標。近年來，每年冬季我國持續遭受霧霾天氣影響，環境空氣污染形勢非常嚴峻，京津冀及周邊地區霧霾天氣頻發，對居民生產生活及身體健康造成嚴重不良影響，大氣污染防控與治理成為改善民生的當務之急，也是我國經濟快速發展過程中亟待解決的重要難題[5-6]。

從環境經濟學角度來講，環境屬于典型的公共物品，容易產生“搭便車”現象，污染企業作為追求利潤最大化的“理性經紀人”，其自身生產成本低于其社會成本，由供給-需求所反映的市場均衡價格偏低、均衡數量偏高，企業治理環境污染的代價偏低，環境污染是典型的負外部性問題，容易造成市場失靈[7-9]。面對社會公眾對良好環境品質的迫切需求，政府采取有力的環境規制措施對企業加以約束，具有無可辯駁的邏輯起點[10-11]。對于由環境污染負外部性所導致的市場失靈，政府管制方式通常有兩類，一類是政府直接行政管制方式，另一類是以市場為基礎的環境經濟政策，主要包括向污染企業征收環境稅、排污權交易等類型，當前學者普遍認為政府行政管制是成本較高的污染治理手段，而以市場為主的環境經濟政策備受重視[12]。其中，環境稅相比較政府直接管制、排污收費、排污權交易、財政補貼等管制手段具有明顯優勢，是有效提高經濟效率和實現環境保護“雙重紅利”的重要手段，備受我國政府部門和相關學者的廣泛關注，也是我國環境經濟政策改革的重要突破口[13-15]。環境稅理念由福利經濟學家庇古于1920年首先提出，是指將引起環境污染的社會成本轉移到企業生產成本之中。20世紀80年代由于過度追求經濟發展所導致的全球性環境問題日益突出，環境稅在歐盟等國家環境保護實踐中得到重視。我國《環境保護稅法》將于2018年1月1日起施行，環境稅收將會在實現環境污染成本內在化、籌集環境保護資金與優化稅收結構等方面發揮重要作用。

與此同時，為降低北方冬季霧霾天氣發生率，打破霧霾天氣與地區社會經濟活動所表現的時間耦合性，2014年全國政協十二屆二次會議聯名提案促成了2014-2015年水泥行業的第一輪錯峰生產，既能有效解決水泥行業產能過剩壓力問題，也能緩解區域環境壓力。2015年工信部與環保部聯合發布《關于在北方采暖區全面試行冬季水泥錯峰生產的通知》助力錯峰生產常態化，由政府引導開展2015-2016年冬季水泥錯峰生產。河北、山東、四川、河南等省也紛紛出臺了一系列的錯峰生產政策[16-18]。

綜上所述，在國家環境稅實施的大背景下，根據大氣環境污染的時間、空間特征，建立與實行符合我國國情的錯峰排污征稅方案，實現區域經濟發展與環境保護雙贏，無疑具有重要的理論與實踐價值。

2 錯峰排污征稅設計

2.1 設計依據

2.1.1 山東省大氣排污收費政策

排污收費政策是環保稅確定的重要基礎和依據。近年來，山東省逐漸提高企業排污收費標準，完善排污收費政策，促進治污減排和環境質量改善。例如，2015年10月山東省物價局聯合省財政廳和省環保廳印發《關于完善排污收費政策促進治污減排有關問題的通知》，規定2017年1月1日起，山東省二氧化硫、氮氧化物排污收費標準由1.20元/污染當量調整為現行的6.00元/污染當量，是國家相應污染物排污收費標準的5倍，其他大氣污染物排污費征收標準為1.20元/污染當量。

2.1.2 山東省污染及污染物濃度季節變化特征

監測數據顯示，山東省環境空氣質量季節性特征明顯。每年11月到次年3月(采暖期)為污染物濃度的高峰期，4月到10月(非采暖期)為污染物濃度的低谷期。采暖期空氣質量指數AQI平均超出非采暖期AQI值30%以上(圖1、圖2)。

圖1 2013年以來山東省主要污染物濃度變化

圖2 2013年以來山東省和代表城市空氣質量指數(AQI)變化

2.2 實施要素設計

2.2.1 應稅污染物

本研究以山東省現行排污收費政策中重點征收的二氧化硫和氮氧化物作為應稅污染物，設計錯峰排污征稅政策。

2.2.2 錯峰征稅標準

《環境保護稅法》并未給出大氣污染物的具體征稅標準，只給出了每污染當量1.20-12.00元的應稅稅額區間，具體征收標準由各省人民政府統籌考慮本地區環境承載能力、污染物排放現狀和經濟社會生態發展目標要求，在上述稅額區間內確定，報省人民代表大會常務委員會決定。具體操作時，一般按照“費稅平移”的原則開展，即原來的排污收費標準變為征稅標準，則山東省二氧化硫、氮氧化物的排污征稅標準很可能確定為6.00元/污染當量(“費稅平移方案”)。本研究則嘗試與錯峰生產相結合，在《環境保護稅法》賦予省級人民政府的權限內，提出一套“錯峰征稅”的稅額標準。

結合山東省采暖時間與空氣質量特征，將全年劃分采暖期和非采暖期：其中采暖期包括1、2、3、11、12月共計5個月，其他7個月為非采暖期。(1)為應對采暖期空氣質量嚴重惡化，將采暖期二氧化硫和氮氧化物2項主要污染物排污征稅標準確定為9.00元/污染當量，較“費稅平移方案”(6.00元/污染當量)調高50%。(2)非采暖期，將二氧化硫和氮氧化物2項主要污染物的排污征稅標準確定為4.50元/污染當量，較“費稅平移方案”(6.00元/污染當量)調低25%。

2.2.3 錯峰征稅適用行業

然而錯峰生產并非所有行業均適用，對于錯峰生產行業的選擇一般要考慮兩個因素：一是要考慮污染物排放量占總排放量比較大，二是生產周期具有典型的季節周期性。就目前國家和各省現行錯峰生產政策來看，主要涉及水泥、磚瓦、鋼鐵、鑄造、焦化、電力等行業，隨著試點的開展，將有越來越多的行業加入到錯峰生產的行列之中。

3 模擬測算

3.1 條件假設

為方便進行模擬測算，在測算過程中做以下幾方面的假定：(1)企業每個月排放1/12單位污染當量的二氧化硫或氮氧化物，全年污染物排放量為1單位污染當量。(2)企業單位產品污染物排放強度不變。(3)污染物排污征稅標準高低是企業生產調整的利益驅使力。

3.2 模擬情景

為了對比分析錯峰排污征稅政策對企業全年繳納排污稅的影響，設置以下五種情景：(1)企業生產不做調整；(2)企業將采暖期10%的生產量調整到非采暖期，全年生產量不變；(3)企業將采暖期20%的生產量調整到非采暖期，全年生產量不變；(4)企業將采暖期35%的生產量調整到非采暖期；(5)企業采暖期不生產，所有產量調整到非采暖期，全年產量不變。根據差別化征稅標準，對上述五種情景進行模擬測算，預測不同情景下污染物排放情況。

表1 不同情景模擬下污染物排放情況(單位：單位污染當量)

3.3 測算結果及分析

企業征收的稅額=應稅污染物排放當量數×征稅標準，具體測算結果見表2。按“費稅平移”原則確定的征稅標準，企業每年單位污染當量需要繳納排污稅6.00元。

執行錯峰排污征稅標準后：情景(1)，企業不采取錯峰生產，企業每年單位污染當量需繳納排污稅6.38元，較“費稅平移方案”每年單位污染當量多繳6.3%；情景(2)，企業部分進行錯峰生產，將采暖期10%的生產量調整到非采暖期，則企業每年單位污染當量需要繳納排污稅6.19元，多于“費稅平移方案”繳稅額度；情景(3)，企業適當進行錯峰生產，將采暖期至少20%的生產量調整到非采暖期，則企業每年單位污染當量需要繳納排污稅6.00元，與“費稅平移方案”繳稅額度相當；情景(4)、(5)，企業進一步落實錯峰生產，則企業可以進一步少繳排污稅，最低每年單位污染當量需要繳納4.50元，較“費稅平移方案”少繳25%，較不采取錯峰生產的企業少繳29.4%。與此同時，基于經濟利益的驅動，錯峰征稅政策可以引導企業采暖期污染物排放量同期減少20%～100%，對于改善采暖期環境空氣質量具有積極意義。

表2 不同情景模擬下企業單位污染當量繳稅情況(單位：元)

4 結 語

解決采暖期大氣污染較重的問題，需雙措并舉。一是研究和強化針對采暖期的大氣污染治理措施；二是研究和推進“冬病夏治”。錯峰生產作為“冬病夏治”的一種方案以迅雷不及掩耳之勢在北方地區迅速掀起，并發揮了一定作用。但從初步掌握的情況看，錯峰生產落實情況不盡理想，而且單靠行政手段和嚴格的自律公約約束企業盡保護環境的責任和義務，難以推進錯峰生產常態化。

環境保護稅是運用經濟杠桿作用控制污染和強化環境管理的重要措施，與推進錯峰生產政策相結合，實行季節性、差異化的排污征稅政策，在不影響企業全年產量的前提下，用經濟手段來減少冬季等特殊氣象條件下的污染排放量，將有助于采暖期環境空氣質量的改善，同時還大大降低了企業經濟負擔，實現企業減負與環境質量改善“共贏”，也可以有效促使錯峰生產常態化的順利實施，具有很強的推廣性和可行性，這對省級層面落實環境保護稅法的順利實施提供了重要的指導參考價值。

[1]Pedersen M，Andersen Z J，Stafoggia M，et al.Ambient air pollution and primary liver cancer incidence in four European cohorts within the ESCAPE project[J].Environmental Research，2017，(154)：226-233.

[2]丁峰，張陽，李魚.京津冀大氣污染現狀及防治方向探討[J].環境保護，2014，42(21)：55-57.

[3]路云霞，劉海濱，于忠華，等.南京市環境空氣污染特征與治理對策研究[J].環境科學與管理，2013，38 (4)：79-81.

[4]姜玲，喬亞麗.區域大氣污染合作治理政府間責任分擔機制研究——以京津冀地區為例[J].中國行政管理，2016，31(6)：47-51.

[5]趙新峰，袁宗威.京津冀區域政府間大氣污染治理政策協調問題研究[J].中國行政管理，2014，29(11)：18-23.

[6]范慶泉，周縣華，張同斌.動態環境稅外部性、污染累積路徑與長期經濟增長——兼論環境稅的開征時點選擇問題[J].經濟研究，2016，51(8)：116-128.

[7]鄒奎，王小林，沈麗君.國外環境稅對中國環境排污收費制度的啟示[J].世界農業，2016，38(7)：135-139.

[8]Gilbert E M.A distributional analysis of green tax reforms[J].National Tax Journal，1999，52(4)：655-681.

[9]付慧姝，周姹.中國環境稅的功能檢視與立法路徑[J].財經理論與實踐，2015，36(6)：132-136.

[10]孫玉霞，劉燕紅.環境稅與污染許可證的比較及污染減排的政策選擇[J].財政研究，2015，36(4)：96-99.

[11]陳豹，程會強，張良悅.中國環境稅改革路徑選擇：基于環境稅雙重紅利的視角[J].稅務與經濟，2013，35(5)：84-89.

[12]俞杰.環境稅“雙重紅利”與我國環保稅制改革取向[J].宏觀經濟研究，2013，35(8)：3-7.

[13]王金南，葛察忠，高樹婷，等.中國獨立型環境稅方案設計研究[J].中國人口·資源與環境，2009，19(2)：69-72.

[14]杜學文，高軍.我國開征環境稅正當性之探討[J].經濟問題，2016，38(8)：51-55.

[15]梁偉，朱孔來，姜巍.環境稅的區域節能減排效果及經濟影響分析[J].財經研究，2014，40(1)：40-49.

[16]潘本鋒，汪巍，李亮，等.我國大中型城市秋冬季節霧霾天氣污染特征與成因分析[J].環境與可持續發展，2013，38(1)：33-36.

[17]田悅.錯峰生產利國利民利行業[J].中國水泥，2014，38(11)：18-19.

[18]呂桂新.認真總結錯峰生產探討建立長效機制——在泛華北地區水泥錯峰生產總結座談會上的發言[J].中國水泥，2015，39(4)：44-49.

《環境與可持續發展》2017年擬重點選題

2017年本刊緊緊圍繞中國共產黨第十八屆六中全會精神和《“十三五”生態環境保護規劃》要求，切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的戰略布局為統領，重點以深化生態文明體制改革和加快建立生態文明制度體系，改善環境質量，綠色發展和建設美麗中國為議題，策劃選題，以期為“十三五”綠色環保新藍圖落地實施建言獻策。

2017年擬重點選題：綠色發展、生態文明制度體系、大氣環境質量管理、機動車污染防治、水污染防治、土壤污染與修復、環境外交、環境與健康、農村環境保護、環境風險防范與應急管理、固體廢棄物環境管理、環境產業、污染減排重點以及環境與貧困等。請各界人士能予以關注并不吝賜稿，同時歡迎相關單位及課題組協辦專欄或者專刊。

《環境與可持續發展》在中國人民大學“2015年度復印報刊資料轉載學術論文指數排名”中喜獲佳績

從2016年3月29日中國人民大學人文社會科學學術成果評價中心主辦的《2015年復印報刊資料轉載指數排名研究報告》發布會上獲悉，全國242種全文被轉載的理論經濟學學科期刊中，我刊(環境保護部主管和環境保護部環境與經濟政策研究中心主辦)全文被轉載12篇，轉載數量位列第五名，綜合指數排名第七名。僅次于《政治經濟學評論》、《中國經濟史研究》、《經濟研究》、《中國人口資源與環境》、《世界經濟》和《經濟學動態》。

DesignandSimulationofTaxCollectionSchemeforStaggerPollution：TakeShandongProvinceasanExample

SHI Huijian LI Xuan WANG Qian

(Shandong Academy of Environmental Planning，Jinan 250101，China)

Air pollution prevention and control has become a pressing matter of the moment to improve the people′s livelihood，but also one of difficult problems to be solved urgently in China.Winter is the period when China′s air pollution is more concentrated.Especially in the northern region，after entering the heating period，because of seasonal coal combustion and adverse weather conditions，pollutant emissions is sharply increasing and ambient air quality is relatively poor.It is necessary to carry out the stagger production for reducing the haze weather burst rate in winter and breaking the time coupling between haze and regional socio-economic activities.Levying environmental tax is an important means to improve the economic efficiency and realize the “double dividend” of environmental protection.It is also an important breakthrough for China′s environmental economic policy reform.The peak emission tax is an important way to promote environmental regulation and normalization of peak production.Combining with the seasonal characteristics of air pollution in Shandong Province and the current sewage charges policy，the study sets up taxation standards for taxable pollutants，and stagger pollution，and simulates the situation of enterprises′ sewage and taxation in five scenarios：the implementation of the stagger tax policy can guide enterprises to take the stagger production measures.It not only reduces the tax burden of enterprises，but also cuts down the winter 20% -35% of pollutant emissions，to achieve corporate burdens and environmental quality improvement of the “win-win” situation.The study promotes an effective implementation of the normalization of peak production，and it provides a good reference for the implementation of the environmental protection tax law at the provincial level，especially in northern China.

stagger production；sewage charges；stagger pollutiontax；scene simulation；Shandong Province

X21

A

1673-288X(2017)05-0031-04

史會劍，碩士，高級工程師，主要從事環境標準、政策等方面的研究

通訊f簡介李玄，博士，工程師，主要從事環境標準、政策等方面的研究

文獻格式：史會劍 等.錯峰排污征稅方案設計與模擬研究[J].環境與可持續發展，2017，42(5)：31-34.