我國生態保護補償實踐進展評述

劉桂環 文一惠 王冀韜 朱媛媛 謝 婧 馬 婭

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

我國生態保護補償實踐進展評述

劉桂環 文一惠 王冀韜 朱媛媛 謝 婧 馬 婭

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

國家高度重視生態補償機制建設工作，已投入上萬億元資金用于生態建設與保護，這些生態保護補償項目空間差異明顯，側重于經濟比較落后但生態功能相對重要的西北和西南地區。各地在推進生態保護補償實踐方面也積累了大量的經驗，形成了以基于環境質量改善的財政激勵機制、基于生態環境因素的轉移支付機制、面向區域合作的補償機制以及市場化補償機制為主要途徑的生態保護補償體系。作為一項社會經濟發展和生態環境保護之間的矛盾協調機制，這些政策在不斷提升和維護當地生態服務功能的基礎上，也呈現出良好的生態與社會效應。為了更好的調動各方積極性、保護好生態環境，生態保護補償還需要從頂層設計、補償標準與方式、資金來源與監管等關鍵環節入手推動建立健全的生態保護補償機制。

生態保護補償；國家；地方；實踐進展

中國共產黨十八大以來，習近平總書記對生態文明建設和環境保護提出一系列新理念新思想新戰略，做出“綠水青山就是金山銀山”的重要論述，強調要正確處理好經濟發展同生態環境保護的關系，牢固樹立保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力的理念。2016年12月，習近平總書記對生態文明建設作出了新的重要指示，提出生態文明建設是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容，并強調要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的“四梁八柱”建立起來。2017年3月，李克強總理在《政府工作報告》中明確將“完善主體功能區制度和生態補償機制”列為“深化生態文明體制改革”的重要內容之一。自2005年12月《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出“要完善生態補償政策，盡快建立生態補償機制”以來，黨和國家十分重視生態保護補償制度的研究與推進，中共中央文件、國務院文件、政府工作報告等都明確提出加快建立生態補償機制的要求，全國人大、全國政協連續多年將建立生態補償機制列為兩會重點建議提案，這些都體現了社會各界對生態補償工作的高度重視。數十年來，我國針對森林、草原、荒漠、濕地、流域、水土保持和區域等重點領域先后實施了一系列重大工程，據初步計算，我國在生態保護與建設方面投入的資金高達上萬億元，雖然這些政策不全是生態保護補償政策，但實現了生態保護補償的目的。與此同時，各地也在積極探索生態保護補償實踐，形成了補償范圍不斷擴大、補償標準不斷完善、補償形式多樣的激勵機制。為了進一步貫徹落實國家對生態保護補償工作的要求，態保護補償政策還需要進一步完善頂層設計、補償標準與方式、資金來源與監管等關鍵環節，保障生態保護補償政策的有效實施。

1 生態保護補償的概念由來

生態保護補償，國外通常稱之為生態(環境)服務付費(Payment for Ecosystem/Environmental Services，簡稱PES)，已發展成為國際上用以保護生態環境的重要手段和熱點研究領域。國內外對于生態保護補償認識的核心和目標是一致的，即，保護和維護生態系統服務功能。國外生態保護補償是基于“付費”行為而開展的，主要通過政府購買、市場交易和間接交易(如生態產品認證計劃)等手段實現。綜合國內外學者的研究并結合我國的實際情況，通常認為，生態保護補償是以保護和可持續利用生態系統服務為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，以政府和市場等經濟手段為主要方式，調節相關者利益關系的制度安排[1]。

關于生態保護補償的提法，在中共中央、國務院印發的有關文件中出現過“生態環境補償”“生態補償”“水環境補償”以及“生態保護補償”等表述，目前較固定的提法為“生態補償”和“生態保護補償”。《關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)、《關于健全生態保護補償機制的意見》(國辦發〔2016〕31號)、《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》(財建〔2016〕928號)等文件采用“生態保護補償”的提法，《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)、《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》采用“生態補償”的提法。《水污染防治行動計劃》采用“水環境補償”的提法。根據文件內容，“水環境補償”側重于基于水質目標考核的雙向補償的概念，“生態環境補償”“生態補償”以及“生態保護補償”側重于對生態環境的保護，本文以“生態保護補償”提法為主。

2 國家生態保護補償進展及成效

2.1國家生態保護補償政策框架體系正在不斷完善

新《環境保護法》第三十一條明確提出：國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金，確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償。2015年，中共中央、國務院印發的《關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)、《生態文明體制改革總體方案》(中發〔2015〕25號)等關于生態文明建設專題部署的系列文件中，將生態補償機制列為生態文明制度體系的重要內容。2016年3月，《關于健全生態保護補償機制的意見》(中發〔2016〕31號)，明確了我國生態保護補償工作的路線圖，2016年12月，財政部、環保部、發改委、水利部聯合出臺《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》(財建〔2016〕928號)，對流域上下游橫向生態保護補償的總體要求、工作目標、主要內容以及保障措施等提出了具體安排。

2.2 國家生態保護補償存在明顯的空間分異特征

數十年來，我國針對森林、草原、荒漠、濕地、流域、水土保持和區域等重點領域先后實施了一系列重大工程，并投入了大量的資金[2]，據初步計算，我國在生態保護與建設方面的政策20余項，投入的資金高達上萬億元，雖然這些政策不全是嚴格意義上的生態保護補償政策，但呈現出了良好的生態與社會效應[3]。

經過梳理，目前已經實施的生態保護補償在空間上有明顯分異，在不同省份之間差別較大，總體呈現東南部少西北部多的空間格局(圖1)。生態保護補償政策對經濟比較落后但生態功能相對重要的西北和西南地區有所側重，東北地區居中，華北、華東和華南地區的生態保護補償政策較少。內蒙古、陜西和甘肅受到13項生態保護補償政策的惠益，為全國最高；山西有12項，青海和寧夏有11項，也處于較高水平。各自治區受到了生態保護補償政策的重點關注，內蒙古有13項，寧夏有11項，新疆和西藏有9項，廣西有7項。

從單項政策覆蓋范圍來看，所有生態保護補償政策中，有2項在除港澳臺以外的31個省(自治區、直轄市)全部實施，分別是國家森林生態效益補償和濕地補貼資金。其余20項在部分省份實施，其中，最少為1個省，是西藏的生態安全屏障保護與建設和青海的三江源國家生態保護綜合試驗區；最多為退耕還林(草)工程，在25個省實施。森林生態保護補償在北方和西部地區分布較多，東部地區分布較少；草原生態保護補償惠及北部與西部牧區；荒漠生態保護補償側重西北各省區；水土保持生態保護補償集中在內蒙古西部以南、川黔湘三省以北的區域；區域生態保護補償在東部沿海地區較少，在其他地區分布較為均勻。流域生態補償主要集中在安徽、浙江和廣東與上游的福建、江西、廣西等地區(圖2)。其中，濕地生態保護補償因在全國實施，因而未在圖中呈現。

圖1 生態保護補償政策空間分布情況

圖2 不同類型生態保護補償政策分布情況

作為一項社會經濟發展和生態環境保護之間的矛盾協調機制，生態保護補償政策在不斷提升和維護當地生態服務功能的基礎上，也呈現出良好的生態與社會效應。經過補償，各類生態保護區域面積均有增加，當地生態服務功能得到提升，農牧業生產條件逐步改善，帶動了產業結構調整和發展，同時通過易地搬遷、加強基礎設施建設、完善社會保障配套政策等多措并舉，使當地逐步走上生產發展、生活富裕和生態良好的生態文明發展道路[4](見表1)。

3 各地生態保護補償的主要做法

各地在生態保護補償實踐上形式多樣，政策、制度、措施不斷完善，個別地方的生態保護補償實踐更是超前于國家層面推進的工作。總體來看，地方生態保護補償實踐大致分為四類：一是基于環境質量改善的財政激勵機制，二是基于生態環境因素的轉移支付機制，三是面向區域合作的補償機制，四是市場化補償機制。

表1 我國生態保護補償政策匯總及實施效果分析

3.1 基于環境質量改善的財政激勵機制

近年來，各地在水環境質量改善、空氣質量改善等領域開展了基于環境質量改善的財政激勵政策。主要做法是，以環境質量改善或者達標為目標，通過建立配套的財政機制，輔以考核監管等手段，激勵轄區內環境質量持續達標，促進不達標地區加快環境質量改善步伐。各地由于情況不同，在激勵資金、補償標準、補償因子、資金來源等方面有不少差異。

截止目前，全國已有近20個省份相繼出臺了基于水質目標考核的補償政策，其中，江蘇、浙江、江西、山東、河南、湖北、四川、貴州、云南等省實行了上下游超標賠償或達標補償機制，北京、河北、山西、遼寧、湖南等省實行了基于水質目標考核的財政資金扣繳機制。2011年底，陜西省向渭河上游的甘肅省定西、天水兩市各交付渭河上游水質保護生態補償資金300萬元，成為全國首例自主開展的省際生態補償。根據上下游出境斷面的水質狀況，考慮污染物濃度超標倍數、污染物通量、水質達標率等因素，建立“超標賠償”和“達標補償”的財政激勵機制，已經成為我國流域共同開展綜合治理的重要手段。

在空氣質量方面，天津、山東、河南、湖北、四川等省以及貴陽、銀川等城市，探索建立環境空氣質量補償機制，主要是以環境空氣質量改善為導向，依據轄區空氣達標考核情況予以不同標準的補償，實現環境空氣質量改善目標下的財政資金分配。

3.2 基于生態環境因素的轉移支付機制

各地在基于生態環境因素的轉移支付機制方面開展了積極的探索，形成了多種模式。江蘇先行先試，在全國首創生態保護紅線生態補償機制，按照生態保護紅線區域的級別、類型、面積以及地區財政保障能力等因素確定補償資金。浙江、福建、江西、廣東等以水環境、森林生態、水資源等反映區域生態功能和環境質量的基本要素為分配依據，設置相關補償因素和權重，建立生態環保財力轉移支付資金。浙江省在積極推進生態補償資金與生態公益林補償政策等進行有機整合，下一步還將研究建立健全節能減排獎懲制度、生態功能區“環境年金”制度等，形成更加綜合、系統的綠色發展財政獎補機制。此外，在森林生態效益方面，有近30省份建立了省級財政森林生態效益補償基金。黑龍江、山東、廣東等省份還安排了專項資金用于濕地保護。

3.3 面向區域合作的補償機制

面向區域合作的補償機制與前面兩種類型不同，是一種“造血型”補償方式，通過將補償資金轉化為技術或產業項目形成造血機能與自我發展機制，使外部補償轉化為自我積累能力和自我發展能力。目前各地實踐中比較成熟的做法有園區合作(異地開發)、對口協作、設立生態崗位等。浙江金華與磐安的園區合作是最早的園區合作探索，之后，浙江紹興市也探索了類似做法，由環境容量資源相對豐富地區向環境敏感地區提供發展空間，建立“異地開發生態補償試驗區”，促進生產力合理布局，進一步增強環境敏感地區發展動能。南水北調中線工程受水區的北京市、天津市通過對口協作對丹江口庫區及上游地區的湖北、河南、陜西等省進行補償。青海省在國家草原生態保護獎補配套資金的基礎上，率先在三江源探索草原生態管護公益崗位試點，每2000公頃設置1名草原管護員，全省新增草原生態管護員13894名。

3.4 市場化補償機制

市場化補償機制是財政轉移支付的補充，盡可能實現區域生態服務的價值化和有償使用。安徽省黃山市在生態補償試點二期中積極探索設立新安江綠色發展基金，充分利用市場配置資源，鼓勵支持社會力量投入新安江保護與建設。水權交易也是一種市場化手段，我國較早實施水權交易的案例是2000年東陽-義烏的水權交易，之后出現了甘肅洪水河灌溉區水票交易試點、內蒙古以及寧夏等地的水權交易試點等。隨著2016年6月28日中國水權交易所正式掛牌營業，北京市與河北、山西，河南新密市與平頂山市等多地通過協議轉讓的方式進行了簽約。

4 我國生態保護補償機制存在的問題

從我國生態補償實踐情況也不難發現，有些生態保護補償政策已經實施多年，補償范圍偏小、標準偏低、重復補償、形式單一、長效機制不足等問題逐漸顯現，需優化調整，具體體現在以下五個方面：

4.1 生態保護補償立法相對滯后

目前我國的生態保護補償政策面臨缺乏統一規劃和政策協調的問題。各項生態保護補償政策由不同部門主導，缺乏協調性，各部門間可能存在利益沖突，難以充分溝通配合。雖然國家和地方圍繞生態保護補償立法已經做了大量工作，但是尚未針對生態保護補償制度進行專門立法，相關法律規定分散在多部法律之中，缺乏系統性和可操作性。不同生態保護補償政策適用不同的管理規定，缺乏根本性、原則性、綱領性的法律制度予以規范[5]。

4.2 生態保護補償標準體系尚不完善

各項生態保護補償政策對于補償標準的設定鮮有考慮空間差異與時間變化，存在“一刀切”的現象。同一套補助標準適用于具有不同生態環境特點的地區，則使得相關政策并不能因地制宜解決當地的環境問題[6]。補償標準隨時間的改變不足，使得補償標準普遍偏低。例如，隨著牛羊肉價格上漲，草畜平衡補助不足以彌補生產成本增加和減畜的經濟損失；集體所有國家級公益林補償標準偏低，不足以支撐林木維護成本。此外，由于多數生態系統服務不具有空間替代性，而各區域生態建設和保護的管理成本及損失的機會成本差異較大，生態效益具有明顯的空間差異。

4.3 生態保護補償形式單一

生態保護補償政策的多元化補償方式尚未形成，目前仍以中央財政轉移支付的縱向方式為主。縱向補償方式為地方生態保護提供了資金基礎，但存在一系列弊端，例如地方會以地方利益最大化為目標影響中央財政轉移支付資源的分配，縱向生態保護補償轉移支付的責任邊界模糊，弱化資金使用效率的管理責任等[7]。

4.4 生態保護補償資金來源有限

目前，生態保護補償的資金來源以中央財政和投資的投入為主，地方政府的投入為輔，對于社會資金的使用較為有限。一些補償政策通過相關行政手段強制地方政府支出，例如國家水土保持重點建設工程的相關法規規定，中央財政補助比例不超過全省項目投資總額的70%[8]。而一些生態政策考慮到地方政府的財政狀況等因素，全部由中央出資，例如退耕還林(草)工程、西藏的生態安全屏障保護與建設和青海三江源的國家生態保護。

4.5 生態保護補償資金監管機制還未建立

當前生態保護補償相關資金由財政部發布的針對各項補償政策的法規監管。例如，國家森林生態效益補償適用于《中央財政林業補助資金管理辦法》，草原生態保護補助適用于《中央財政農業資源及生態保護補助資金管理辦法》，國家水土保持重點建設工程相關資金受到《中央財政小型農田水利設施建設和國家水土保持重點建設工程補助專項資金管理辦法》的監管。相關法規將資金監督與檢查的責任下放至各級財政及生態保護補償政策負責部門(如林業、農業、水利)，使得相關部門既下撥資金又管理資金，第三方的監管缺失，影響資金的有效監管[9]。

5 完善我國生態保護補償的政策建議

雖然我國生態保護補償政策已經取得了良好的效果，但是為了更好的發揮生態保護補償在推進保護與發展中的作用，生態保護補償政策還需要進一步完善頂層設計、補償標準與方式、資金來源與監管等關鍵環節，保障生態保護補償政策的有效實施。

5.1 推進生態保護補償法制化

加快推進生態保護補償條例的出臺，將生態補償的目的、原則、范圍、類型、權責、標準、實施、監管等內容的基本框架固定下來。對于不同領域的差異性，需要制定各領域的單行法規，分領域生態補償法規要有較強的可操作性和針對性，對實現的責任主體和利益相關方做出明確界定，對生態補償標準體系、監督評估規范等做出詳細的說明。

5.2 靈活設定生態保護補償標準

《關于健全生態保護補償機制的意見》指出，要加快建立生態保護補償標準體系，根據各領域、不同類型地區特點，以生態產品產出能力為基礎，完善測算方法，分別制定補償標準。要根據生態系統服務明確劃分生態保護補償的類型，根據空間范圍劃分等級，探索并明確影響生態保護補償標準的關鍵因子，尋找一個或幾個特定的影響補償標準確定的參數[10]，并動員各利益相關者參與生態保護補償標準的制定，監督項目管理者，減少尋租行為。

5.3 推進多元生態保護補償方式

橫向生態保護補償通過采用公共政策或市場化手段，對不具有行政隸屬關系但生態關系密切的地區間的利益關系進行調整。2016年四部門印發的《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》對橫向生態保護補償的總體要求、工作目標、主要內容和保障措施等提出了具體安排。目前，我國橫向生態保護補償目前還處于起步階段，需要根據已有經驗，以“試點先行、穩步實施”為基本原則，結合區域的自然地理與資源環境特征，考量區域內部社會經濟條件的差異，進一步推動橫向生態保護補償的實施[11]。橫向生態保護補償要積極引導利益相關者的參與，包括政府、企業、居民、社會團體、非政府組織等，確保制度設計能夠照顧到利益相關方的訴求。

5.4 拓展生態保護補償資金來源

吸收社會資本，需要按照“誰投資、誰受益”的原則，通過優惠政策鼓勵和吸引社會資金進入生態保護補償領域。例如，通過發放免息或低息貸款、延長貸款期限、稅收減免等財稅政策，拉動社會資本投資積極參與生態保護補償[12]。此外，非政府組織的參與也應予以鼓勵。世界自然基金會(WWF)、保護國際基金會(CI)、全球環境基金會 (GEF)等，都對我國生態保護補償有實質性的資金投入。國際非政府環保組織常以項目、捐款的形式進行補償，需要地方有較為高效的財政管理體系加以配合。推動公眾參與，要充分利用我國較高的居民儲蓄，通過發行生態保護補償債券、生態彩票等形式吸引居民儲蓄等民間閑散資金投入到生態保護補償[13]。

5.5 完善生態保護補償資金監管

建立健全有利于形成主體功能區的績效考核評價體系，建立“天—地”一體化生態環境動態監控體系與第三方獨立評估機制，結合資金分配使用，科學評估生態補償效益，確保生態補償政策落到實處，發揮最大效益。充分發揮生態環境監測網絡在生態補償中的作用，從源頭上為生態補償提供充足的依據，也為生態補償政策周期內生態環境質量變化做好數據支持，為生態補償的績效評估打下良好的基礎。通過系統的資金績效考核與生態效益評估，確定地方的生態保護成效與資金利用效率，并將結果與后續補償資金投入關聯，以激勵地方切實將生態保護補償資金投入到相關領域。

6 小 結

根據黨中央、國務院對生態文明建設和環境保護的一系列新理念新思想新戰略，生態保護補償已經成為全面深化改革的一個重要著力點，社會各界對此寄予厚望。目前我國生態保護補償框架體系已經基本搭建起來，流域生態保護補償成為我國生態保護補償研究與實踐的重點領域，對于流域生態保護補償主體界定、定量化、績效評估等關鍵問題的研究與實踐逐漸進入高峰時期，部分省份已經在全省范圍內建立流域生態保護補償機制。在國家的推動下，流域生態保護補償已經踏出省門，走向跨省流域聯防共治的道路。重點生態功能區生態保護補償在中央財政轉移支付的推動下已經相對成熟，草原、森林、濕地等領域生態保護補償通過國家推動和自主探索已經全面鋪開，耕地、荒漠、水土保持等生態保護補償也開始試水，可以說我國生態保護補償工作取得了非常積極的進展和成績，為我國建立健全生態保護補償機制奠定了良好的工作基礎。但是，從我國生態補償實踐情況也不難發現，有些生態保護補償政策已經實施多年，補償范圍偏小、標準偏低、重復補償、形式單一、長效機制不足等問題逐漸顯現，需優化調整，有些政策則初步建立，還需不斷健全完善，這與加快推進生態文明建設的總體要求還有差距。今后，各部門和各地方應將國家對生態保護補償的新要求落實到具體行動中，積極采取財政轉移支付、橫向補償、市場交易等方式，在生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，對生態保護者給予合理補償，明確界定生態保護者與受益者的權利義務，促進生態保護經濟外部性內部化，逐步形成綜合補償與分類補償相結合、多種補償方式互為補充的生態補償制度，統籌生態建設、環境保護、產業結構調整和超載人口有序轉移等任務，對促進發達地區和貧困地區共享改革發展成果，對于加快建設生態文明具有重要意義。

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ReviewonChineseEcologicalCompensationPracticalDevelopment

LIU Guihuan WEN Yihui WANG Jintao ZHU Yuanyuan XIE Jing MA Ya

(Chinese Academy for Environmental Planning，Beijing，100012)

Chinese government attaches great importance to ecological compensation mechanism construction，and billions Yuan funds have been invested on ecological construction and protection.These projects showed obvious space difference，focusing on the southwest and northwest regions of the relatively backward economy but important ecological functions.The local governments also accumulated a lot of experience on ecological compensation，formed by financial incentive mechanism based on environment quality improvement，transfer payment mechanism based on the ecological environment factors，the compensation mechanism based on regional cooperation，and the compensation mechanism of marketization.As a coordination mechanism between economic development and ecological environment protection，these policies present good ecological and social effects.In order to stimulate the initiative of stakeholders，ecological compensation needs to be improved from the top design，compensation standards and methods，funding sources and management.

Ecological Compensation；Practical Development

X21

A

1673-288X(2017)05-00014-06

國家重點研發計劃課題(2016YFC0503405)和國家自然科學基金面上項目(51379084)

劉桂環，研究員，博士，主要從事生態補償、環境經濟政策研究

文獻格式：劉桂環 等.我國生態保護補償實踐進展評述[J].環境與可持續發展，2017，42(5)：14-19.