預(yù)算管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

余亞妮

摘 要：預(yù)算管理在財(cái)務(wù)管理中扮演著越來(lái)越重要的角色，對(duì)組織更好的履職有著直接的、重大的影響。實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)算管理有利于管理者按照實(shí)際業(yè)務(wù)需要合理安排各種財(cái)務(wù)支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高資金使用效率，并從源頭上預(yù)防和治理腐敗。但從實(shí)踐來(lái)看，由于組織結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，履職需求的多樣性，財(cái)務(wù)預(yù)算管理仍存在一些問(wèn)題，影響了其作用的更好發(fā)揮。因此，本文以基層人行預(yù)算管理為研究對(duì)象，分析其存在的問(wèn)題，提出有針對(duì)性的對(duì)策建議，對(duì)于控制財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證各項(xiàng)業(yè)務(wù)順利開(kāi)展有著重要意義。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)預(yù)算管理；風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

一、預(yù)算管理發(fā)展歷程

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃。它規(guī)定國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源和數(shù)量、財(cái)政支出的各種用途和數(shù)量，反映著整個(gè)國(guó)家政策、政府活動(dòng)的范圍和方向。預(yù)算包含的內(nèi)容不僅僅是預(yù)測(cè)，它還涉及到有計(jì)劃地巧妙處理所有變量，這些變量決定著組織未來(lái)努力達(dá)到某一有利地位的績(jī)效。根據(jù)預(yù)算內(nèi)容的不同，預(yù)算可以分為業(yè)務(wù)預(yù)算、專門決策預(yù)算和財(cái)務(wù)預(yù)算；從預(yù)算指標(biāo)覆蓋的時(shí)間長(zhǎng)短劃分，可以分為長(zhǎng)期預(yù)算和短期預(yù)算。

近代預(yù)算制度產(chǎn)生于英國(guó)，發(fā)展于美國(guó)，首先應(yīng)用于政府機(jī)構(gòu)，后來(lái)逐漸被應(yīng)用到企業(yè)管理當(dāng)中。20世紀(jì)70年代，零基預(yù)算在西方國(guó)家興起，它的產(chǎn)生使預(yù)算管理在理論和方法上都有了新的進(jìn)展。中國(guó)的預(yù)算制度肇始于晚清，并于上世紀(jì)40年代在延安邊區(qū)達(dá)到一個(gè)高峰：實(shí)現(xiàn)了預(yù)算民主。新中國(guó)成立后，財(cái)務(wù)預(yù)算經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理，劃分收支、分級(jí)包干，分級(jí)分稅等幾個(gè)階段。

預(yù)算管理，其根本點(diǎn)就是用預(yù)算來(lái)代替管理，使預(yù)算成為一種自動(dòng)的管理機(jī)制，一方面與市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)接，以市場(chǎng)為起點(diǎn)。另一方面，與組織內(nèi)部管理和運(yùn)行機(jī)制相對(duì)接，以保證權(quán)力的制衡。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，明確了其適用范圍、原則和預(yù)算級(jí)次。隨著法制體制的健全，為強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國(guó)家對(duì)預(yù)算的管理，加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控，保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展，1995年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，對(duì)預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等做出明確規(guī)定。經(jīng)過(guò)20年的反復(fù)實(shí)踐總結(jié)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的力度，2015年《新預(yù)算法》應(yīng)運(yùn)而生。正是這些變化使得預(yù)算管理得以“與時(shí)俱進(jìn)”，不僅沒(méi)有阻礙競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新，而且有助于協(xié)調(diào)和進(jìn)一步發(fā)展。但隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)多樣化、復(fù)雜化，預(yù)算既要滿足組織不斷發(fā)展的履職需要，又要體現(xiàn)一定的績(jī)效，給單位的預(yù)算管理帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。

二、預(yù)算管理存在的風(fēng)險(xiǎn)

1.管理的重視程度不夠。員工在思想觀念上對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的重要性認(rèn)識(shí)不夠，認(rèn)為財(cái)務(wù)預(yù)算工作是領(lǐng)導(dǎo)層的事，是財(cái)務(wù)部門的事情，與其他部門關(guān)系不大。而下級(jí)行會(huì)計(jì)部門也僅僅是為按照上級(jí)行要求而被動(dòng)完成相關(guān)任務(wù)，參與全面預(yù)算管理的積極性差，只為給多少費(fèi)用辦多少事，幾乎很少考慮績(jī)效管理的理念。預(yù)算管理沒(méi)有真正發(fā)揮“指揮棒”的作用，不能較好地適應(yīng)央行履職需要。

2.相關(guān)配套制度不完善。目前央行預(yù)算編制以部門預(yù)算為主，自2015年開(kāi)始每年按照要求各部門先編制三年規(guī)劃，最后由會(huì)計(jì)部門匯總?cè)蓄A(yù)算，逐級(jí)上報(bào)。執(zhí)行過(guò)程中按照預(yù)算逐步實(shí)施，在整個(gè)預(yù)算管理過(guò)程中，預(yù)算是否合理、執(zhí)行是否到位，無(wú)監(jiān)督部門參與。實(shí)際工作中，由于各種不可控因素影響，預(yù)算指標(biāo)沒(méi)有約束力，資金使用效率不高，加重了資金的供給矛盾，追溯原由缺乏剛性的監(jiān)督考核機(jī)制。

3.地域性差異。地域性差異主要表現(xiàn)在預(yù)算的分配和執(zhí)行上，近幾年由于上級(jí)政策的影響要求費(fèi)用指標(biāo)分配上向基層行傾斜，除人員費(fèi)用外，其他指標(biāo)基層人行相對(duì)寬松，資金使用的風(fēng)險(xiǎn)加大。另一方面上級(jí)行在分配指標(biāo)時(shí)，未充分考慮當(dāng)?shù)匚飪r(jià)指數(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、地理位置等影響因素，等額資金的使用績(jī)效不同，再加之管理層對(duì)指標(biāo)的使用有的持樂(lè)觀積極態(tài)度，有的相對(duì)謹(jǐn)慎，上級(jí)行在下達(dá)指標(biāo)時(shí)差別對(duì)待，造成人均指標(biāo)差距大。如同為地市中支，由于地理位置不同，交通運(yùn)輸成本、差旅費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用相差較大，偏遠(yuǎn)行財(cái)務(wù)管理難度加大，不可控因素增多。

4.預(yù)算執(zhí)行不力。新形勢(shì)下，從中央八項(xiàng)規(guī)定到六項(xiàng)禁令，對(duì)財(cái)務(wù)行為都有更嚴(yán)格的要求，八項(xiàng)規(guī)定嚴(yán)格禁止的財(cái)務(wù)行為有80條，包括經(jīng)費(fèi)管理、公務(wù)接待、會(huì)議活動(dòng)、公務(wù)出差、臨時(shí)出國(guó)、公務(wù)用車改革、停建與清理辦公用房等方面。可是由于缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，部分領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)預(yù)算管理的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，管理粗放，對(duì)不當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)處理行為風(fēng)險(xiǎn)麻木不仁，放松必要警惕。個(gè)別財(cái)務(wù)人員制度意識(shí)和法規(guī)意識(shí)淡薄，用人情、信任代替制度，制度執(zhí)行“打折扣”，憑經(jīng)驗(yàn)處理業(yè)務(wù)，導(dǎo)致有章不循、違規(guī)操作現(xiàn)象存在。

5.執(zhí)行進(jìn)度不均衡。央行財(cái)務(wù)體制的特點(diǎn)，每年剛開(kāi)始緊縮各項(xiàng)開(kāi)支，不敢放手安排項(xiàng)目，到年底指標(biāo)明朗化，上級(jí)行再追加指標(biāo)，造成突擊花錢，項(xiàng)目“井噴”，執(zhí)行進(jìn)度呈現(xiàn)不均衡，加大執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)。特別是年底項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)隱患較多。

三、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

1.提高對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)知和重視程度。對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)和重視程度決定了財(cái)務(wù)預(yù)算管理的實(shí)施力度、實(shí)施效果，因此要提升基層央行對(duì)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)和重視，意識(shí)到此項(xiàng)工作在財(cái)務(wù)預(yù)算管理中的重要性，要全面認(rèn)識(shí)到，財(cái)務(wù)預(yù)算從編制、執(zhí)行到管理，需要事權(quán)部門和各業(yè)務(wù)部門緊密配合，各部門要站在全局的角度，科學(xué)合理的制定遠(yuǎn)期計(jì)劃，預(yù)算需要的費(fèi)用，財(cái)務(wù)部門匯總?cè)抠M(fèi)用，按照先急后緩的要求作出安排，讓財(cái)務(wù)預(yù)算真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，做好業(yè)務(wù)的保障。

2.全面落實(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算管理責(zé)任機(jī)制。在預(yù)算的實(shí)施過(guò)程中，做好預(yù)算的責(zé)任落實(shí)，把預(yù)算目標(biāo)逐層分解，明確各職能部門的責(zé)任目標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算管理活動(dòng)，指導(dǎo)財(cái)務(wù)預(yù)算管理的實(shí)施。基層央行應(yīng)嚴(yán)格貫徹執(zhí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的財(cái)務(wù)預(yù)算管理責(zé)任制原則，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，全面落實(shí)管理責(zé)任機(jī)制。

3.強(qiáng)化財(cái)務(wù)人員綜合素質(zhì)。財(cái)務(wù)工作是政策性強(qiáng)的工作，優(yōu)秀的財(cái)務(wù)人員需要具備豐富的知識(shí)儲(chǔ)備和溝通、協(xié)調(diào)能力。“工欲善其事，必先利其器”，通過(guò)后續(xù)教育、崗位培訓(xùn)、參加各種專業(yè)考試、聽(tīng)知識(shí)講座，不斷提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)能力和政策水平。日常工作中，加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門的溝通，及時(shí)的了解他們對(duì)財(cái)物的各項(xiàng)需求，在正確估算的基礎(chǔ)上做出較準(zhǔn)確的預(yù)判，并督促事權(quán)部門按計(jì)劃完成采購(gòu)任務(wù)，均衡保證各部門的需要。

4.提升預(yù)算執(zhí)行力。預(yù)算重在執(zhí)行，一般情況下財(cái)務(wù)預(yù)算經(jīng)財(cái)務(wù)管理委員會(huì)通過(guò)后，不得隨意調(diào)整更不允許超支。確實(shí)需要，要提前提出變更計(jì)劃，經(jīng)管理層同意方可變更。在可能的情況下，應(yīng)逐步探索定額管理機(jī)制，細(xì)化公用費(fèi)用開(kāi)支，保證部門預(yù)算額準(zhǔn)確性可靠性。始終堅(jiān)持“先有預(yù)算，后有開(kāi)支”的原則，并在預(yù)算的實(shí)施過(guò)程中，做好責(zé)任落實(shí)，把預(yù)算目標(biāo)逐層分解，明確各支行各部門的責(zé)任目標(biāo)，完善集體領(lǐng)導(dǎo)下的個(gè)人分工負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化自上而下、一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的責(zé)任機(jī)制，樹(shù)立預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。

5.引入績(jī)效評(píng)價(jià)體系。“花錢必問(wèn)效”，績(jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目預(yù)算、資金落實(shí)、業(yè)務(wù)管理、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目產(chǎn)出及項(xiàng)目效果的全過(guò)程進(jìn)行評(píng)價(jià)，其結(jié)果能夠反映預(yù)算管理的情況。預(yù)算管理機(jī)制科學(xué)、良好，管理到位，那么績(jī)效評(píng)價(jià)分值相應(yīng)較高；相反，項(xiàng)目的績(jī)效實(shí)現(xiàn)程度反過(guò)來(lái)能夠校驗(yàn)預(yù)算管理是否科學(xué)，哪些環(huán)節(jié)的分值較低，哪些方面存在問(wèn)題，從而為以后的預(yù)算管理工作提出有效的改進(jìn)建議和管理途徑。同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)為預(yù)算分配提供依據(jù)。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的單位或部門項(xiàng)目進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，增加預(yù)算資金安排，優(yōu)先保障和支持；對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較差的單位或部門項(xiàng)目給予懲罰，相應(yīng)減少預(yù)算資金安排。endprint