中國綠色建筑政策發(fā)展路徑研究

田均森+張綦斌+趙麗坤

[摘 要]綠色建筑政策與綠色建筑發(fā)展具有密切的關(guān)聯(lián)，合理梳理綠色建筑政策對于進一步指導綠色建筑發(fā)展意義重大。對此，文章首先梳理了國家頒布的綠色建筑政策整體狀況，可以發(fā)現(xiàn)綠色建筑的標準、法律法規(guī)等體系基本已經(jīng)完善。其次各地方政府為推動地區(qū)綠色建筑發(fā)展，對全國六大主要經(jīng)濟區(qū)分別從土地、稅收、補貼和消費等方面進行系統(tǒng)梳理，得出各地區(qū)發(fā)展差異較大的結(jié)論。最后通過國家和地方政策梳理，得出目前綠色建筑實施過程中還面臨的幾個問題，以便為進一步推動綠色建筑發(fā)展提供有效參考。

[關(guān)鍵詞]綠色建筑；政策；法律法規(guī)；標準

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.117

1 引 言

隨著近幾年國家綠色建筑發(fā)展，行業(yè)技術(shù)問題已經(jīng)取得重大突破進展，但地區(qū)綠色建筑發(fā)展規(guī)模程度，實施成效卻并不顯著。這不僅僅局限于采用技術(shù)方式來解決，而更應該提高政策法規(guī)方面的支持和經(jīng)濟激勵的程度。

2 我國綠色建筑政策梳理

我國綠色建筑整體的發(fā)展是從淺綠—深綠—泛綠的過程，[1]而我國相應政策的路徑也可以總結(jié)為三個階段：2003年及以前的工作試點階段、2004—2008年的工作推廣階段、2008年至2016年為逐步深化階段。自2016年開始為全面推廣階段，不同階段目標主要圍繞著“不斷提高建筑節(jié)能率”展開。其總體思路概括為新建建筑節(jié)能、綠色建筑建設、公共建筑節(jié)能、可再生能源應用和既有建筑節(jié)能改造等五項重點工作。

雖然我國綠色建筑工作起步較晚，但發(fā)展速度及推廣效果在國際上處于領(lǐng)先地位，這與政府制定了方向明確的政策及各地方的有效執(zhí)行力是分不開的。

2.1 國家級政策

在綠色建筑的發(fā)展領(lǐng)域，我國早已在起步階段就出臺來了相關(guān)的法律、行政法規(guī)及規(guī)章制度，并從等不同層面上制訂了具體的計劃。

2003年發(fā)布的《節(jié)約能源法》首次將建筑節(jié)能列入了法律，在國家級長遠戰(zhàn)略中，把建筑的節(jié)能作為獨立的章節(jié)列出，為推進綠色建筑的發(fā)展提供了法律依據(jù)。[2]

工作推廣階段（2004—2008年），是政府出臺政策法規(guī)的重要年限。這一時期，以政府相關(guān)管理部門的督促及技術(shù)科研機構(gòu)的率先研究為主。2004年，國家領(lǐng)導人在中央經(jīng)濟工作會議上明確提出了要大力發(fā)展節(jié)能省地型住宅，由此，綠色建筑開始從政府管理部門的角度推廣開來。2006年，我國發(fā)布了自己的綠色建筑評級系統(tǒng)“綠色建筑評價標準”，從場地規(guī)劃、能源利用、土地利用、水資源保護和內(nèi)部空氣質(zhì)量等方面來對建筑進行評估。2007年，住建部印發(fā)《綠色建筑評價標識管理辦法》，從建立評價體系入手，為規(guī)范綠色建筑的管理，依據(jù)《綠色建筑評價標準》和《綠色建筑評價技術(shù)細則（試行）》，對已竣工并投入使用的住宅建筑和公共建筑確認等級并進行信息標識，包括證書和標志。并將綠色建筑的等級由低至高分為一星級、二星級和三星級三個級別。2003年到2007年間，我國制定實施法律4部、修訂1部，占綠色建筑相關(guān)法律的72%；平均每年出臺一部涉及建筑節(jié)能的法律。在這一階段，國家出臺了《民用建筑節(jié)能條例》和《公共機構(gòu)節(jié)能條例》及《民用建筑節(jié)能管理規(guī)定》，從能源利用、法律法規(guī)等方面逐步推進。

逐步深化階段（2008—2016年），我國綠色建筑的推廣已不再是中央政府及地方政府為主要力量，拓展到了產(chǎn)業(yè)開發(fā)上及業(yè)主，并從政府主導的法律法規(guī)而轉(zhuǎn)為市場的引導及經(jīng)濟的激勵政策。2008年4月，住建部成立了綠色建筑評價標識辦公室，其主要職責是對綠色建筑的標識評價進行管理工作，并發(fā)布有關(guān)的管理要求。2009年，國家開始大力推進一、二星級綠色建筑評價標識，國家住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布通知要求各個省份要開展綠色建筑評價體系應具備如下條件：有一定綠色建筑的發(fā)展基礎、出臺了當?shù)鼐G色建筑相關(guān)標準、要有能夠承擔評價標識管理工作的機構(gòu)、有技術(shù)支撐單位、成立了專家委員會等。在我國“十二五”綱要中，再次提到要大力推廣綠色建筑、綠色施工、推廣使用先進環(huán)保的建筑材料、設備，以及優(yōu)化的信息結(jié)構(gòu)管理模式，自此，國家第一次將綠色建筑的發(fā)展正式列入我國中長期發(fā)展規(guī)劃中。2012年開始，政府逐漸引導市民、房地產(chǎn)及企業(yè)開發(fā)綠色建筑，國家住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《關(guān)于加強綠色建筑評價標識管理和備案工作的通知》，鼓勵業(yè)主、房地產(chǎn)開發(fā)、設計、施工和物業(yè)管理等相關(guān)單位開發(fā)綠色建筑。2013年，國家首次出臺了強制節(jié)能標準，并對未來提出了目標：國務院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設部綠色建筑行動方案的通知》，對“十二五”期間的建筑發(fā)展提出了目標：城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有新建建筑都要強制執(zhí)行綠色建筑能源節(jié)約標準，并完成新建綠色建筑10億平方米；到2015年末，新建建筑中達到綠色建筑標準的比率要達到20%，對于現(xiàn)有的建筑要進行節(jié)能改造，完成要求是對北方采暖地區(qū)的供熱計量和節(jié)能進行改造，目標達到4億平方米以上；對夏熱冬冷地區(qū)的原有居住建筑改造，目標為5000萬平方米；公共建筑和公共機構(gòu)辦公建筑節(jié)能改造，目標為1.2億平方米，并對農(nóng)村的危房進行改造，達到40萬套。到2020年末，北方采暖地區(qū)基本完成上述規(guī)定的節(jié)能改造，并強制規(guī)定政府投資的國家機關(guān)、學校、醫(yī)院、博物館以及體建筑面積超過2萬平方米的機場、車站、賓館、飯店、商場、寫字樓等大型公共建筑，自2014年起全面執(zhí)行綠色建筑標準。

全面推廣階段（2016至今），綠色建筑從全方位角度來全面推廣綠色建筑，如表1所示為本次“十三五”時期，綠色建筑發(fā)展主要涵蓋的項目列表。

2.2 地方級政策

近年來，我國政府及省份陸續(xù)出臺了有關(guān)綠色建筑的評價體系，促進了我國綠色建筑的發(fā)展。尤其是在大中城市，綠色建筑逐漸成為重要的建筑形式，“建筑節(jié)能—綠色建筑—綠色住區(qū)—綠色生態(tài)城區(qū)”的模式也逐步形成。然而，每個地區(qū)的經(jīng)濟、氣候、地理等因素不盡相同，因此在相關(guān)政策上也有所側(cè)重，根據(jù)不同地區(qū)和不同政策支持側(cè)重點進行統(tǒng)計，如表2所示。endprint

各地區(qū)積極響應發(fā)展綠色建筑的的具體措施主要歸結(jié)為在發(fā)展目標制定基礎上，頒布強制措施及激勵措施。由表2可知，不同區(qū)域發(fā)展綠色建筑在各個方面的政策扶持是不同的。土地轉(zhuǎn)讓政策方面，黃河中游地區(qū)的發(fā)展較為重視，這或許是由于黃河中游地區(qū)相較于其他地區(qū)具有地區(qū)地域遼闊的特點。在政府補貼方面，絕大多數(shù)地區(qū)省份和城市都出臺了綠色建筑項目發(fā)展的政策獎勵，這可以極大地刺激綠色建筑開發(fā)商們的積極性；在稅收方面，東部沿海地區(qū)較其他區(qū)域發(fā)展更為重視，東部沿海地區(qū)經(jīng)濟水平較高，稅收的傾斜優(yōu)勢可以有效地推動綠色建筑發(fā)展。為了鼓勵引導顧客的消費，東部沿海區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平較高，民眾對綠色建筑的認知和接受能力較高，合理引導有助于推動綠色建筑的良性推廣。從具體的省份發(fā)展綠色建筑的政策來看，廣東、上海和吉林三個省份發(fā)展綠色建筑的扶持政策在土地轉(zhuǎn)讓、稅收、消費和補貼等方面均有涉及，而內(nèi)蒙古和湖南對于綠色建筑發(fā)展在這四個方面的政策支持還不明顯，其他省份的政策激勵和導向性作用有較為明顯的側(cè)重，這可能是由于地方政府制定推動綠色建筑發(fā)展政策過程中采取了因地制宜的仿真策略。

3 我國綠色建筑政策實施存在問題

依據(jù)國家《住房城鄉(xiāng)建設部建筑節(jié)能與科技司2017年工作要點》，可以發(fā)現(xiàn)“十二五”期間的對原有建筑進行的節(jié)能升級改造的成果已遠超于“十一五”的預期目標，可再生能源應用進一步得到了推廣，在國家層面上初步建立了相應的監(jiān)管機構(gòu)及體系。但仍然面臨著深度不夠、政策與規(guī)范性的配套性、可操作性等也存在著諸多需完善的地方。具體地講包括這樣幾個方面。

3.1 行業(yè)發(fā)展有效實施激勵機制不完善、政策落地實施較差

目前，有部分地區(qū)或省市發(fā)展綠色建筑還處于跟風實施階段，發(fā)展綠色建筑的重視程度不高，雖然積極參照國家的綠色建筑行動方案制定適宜于本地區(qū)的綠色建筑發(fā)展目標規(guī)劃，但是在實施過程中獎勵機制還是存有較大的漏洞。如地方政府制定的一些規(guī)范性文件、規(guī)定和通知等，實施起來機制建設還有待完善，法律效力還難以產(chǎn)生。其次，雖然綠色建筑在全國各地方也紛紛出臺政策，但是落地貫徹實施得還不夠。

3.2 實施過程中的監(jiān)管力度、機制體系還不健全

城鄉(xiāng)建設模式較為籠統(tǒng)，能源的消耗依舊較高、利用效率低，部分地區(qū)沒有完全落實具體的細則，只在乎規(guī)模而忽視了效率、對外觀的要求勝過內(nèi)在品質(zhì)、對管理的重視程度高于建設，建筑的使用壽命沒有達到相應的要求等諸多細節(jié)性的問題。

3.3 違規(guī)違法行為處罰措施比較模糊

國內(nèi)與建筑活動相關(guān)的行業(yè)法律《建筑法》中對節(jié)能建筑、新型建料等工作僅僅提出的是“支持”或“鼓勵”，強制性的規(guī)章制度要求明顯較為缺少，法律條文依據(jù)模糊。還有，《節(jié)約能源法》中的第12條和第37條中雖然對部分相關(guān)節(jié)能工作規(guī)定，但是并沒有規(guī)定在違反法律要求下該承擔怎樣的法律責任。這樣容易造成違規(guī)措施懲罰依據(jù)不明，實施效果和實施力度的弱化。[3]

綠色建筑政策實施中除了上述的幾項明顯的問題，還存在著綠色建筑發(fā)展相應的利益驅(qū)動較少，建議與市場經(jīng)濟密切結(jié)合，以市場需求導向作為主要手段；民眾對綠色建筑的認可程度還存在著片面性，這需要廣泛普及綠色建筑相關(guān)知識，提升民眾的接受程度。所以，在推廣綠色建筑過程中，政府制定政策主要目標是應該多鼓勵支持綠色建筑建設，扶持與綠色建筑相關(guān)的企業(yè)，加強引導民眾的消費導向，從而形成推動綠色建筑發(fā)展的長效機制。

參考文獻：

[1]孫大明，湯民，張偉.我國綠色建筑特點和發(fā)展方向[J].建設科技，2011（7）：24-27.

[2]隋紅紅.推動我國綠色建筑發(fā)展的政策法規(guī)研究[D].北京：北京交通大學，2012.

[3]牛彝，楊杰.我國綠色建筑政策法規(guī)分析與思考[J].東岳論叢，2011，32（10）：185-187.endprint