村級耕地保護問題及對策研究

李琨+任倩+高彩云

[摘 要]隨著我國社會經濟的快速發展，耕地占用、土壤污染、農用地利用不合理和部分耕地撂荒等現象時有發生，導致了我國耕地數量和質量不斷下降。文章基于對村集體及農戶行為和意愿調查研究的基礎上，探索到村級單位在耕地保護中處于兩難境地，并且存在農戶在耕地保護中因積極性不高、法律意識不強而導致的耕地撂荒的一些問題；并結合政府部門制定的相關政策法規，對村級耕地保護出現的問題提出合理的解決對策。

[關鍵詞]耕地保護；農戶調查；對策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.046

1 引 言

隨著工業化水平的快速增長和城市化規模的急劇擴張，對土地的需求越來越大，人地矛盾更趨于緊張。我國在發展過程中出現了耕地面積大幅度減少、耕地資源質量嚴重退化等問題。考慮到我國世界第一的人口規模、較低的人均耕地面積、有限的耕地后備資源以及改革開放后較快的社會經濟發展速度，我國的耕地保護任務比世界其他任何國家都更為艱巨和緊迫。因此，嚴格保護耕地是每一位參與主體都必須堅守的信念。村級耕地保護是從源頭對耕地進行保護。農戶是我國耕地資源的直接使用者，也是耕地保護的直接受益者，是我國耕地保護主體的重要組成者之一，具有保護耕地的責任和便利條件，應該成為我國耕地保護的重要力量。本文將立足于政府層面針對農戶和村集體所制定的耕地保護法律法規和政策的分析上，探究農戶和村集體這兩個最基層的主體在耕地保護中的的行為和意愿，從而得出在村級耕地保護中存在的問題，并提出相應的解決措施。

2 A村耕地保護的現狀

2.1 耕地現狀及變化

A村位于河北省邯鄲市邱縣縣城西3.3km處，隸屬新馬頭鎮。311省道由村南2km處穿過，西靠老漳河。交通條件便利，地理位置優越。本村地勢平坦，為潮土間鹽土地。村內共有有89戶，353人，耕地面積949hm2，人均純收入2606元。主要糧食產物有小麥、棉花、雜糧等。A村鄰近公路，存在公路占地的現象，由于村內有米業有限責任公司、食品廠、電子儀表廠、硬材料有限公司、罐頭廠、蓄電池廠等生產企業，再加上土地撂荒，村內耕地的數量在近些年內不斷減少。同時在耕地質量上，由于農戶對耕地過度利用，或只用不養或重用輕養等耕作管理不當使耕地土壤肥力下降，或是耕地占補平衡中造成的耕地質量虧損，造成了本村的耕地部分被污染或地力下降，部分被占優補劣，從而出現了耕地整體質量不高、土地利用不合理和和利用率低下的現狀。

2.2 農戶和村集體參與耕地保護的行為調查

本文以A村50戶為代表，以現場走訪詢問的方式進行調查和數據信息收集。

2.2.1 農戶的行為調查

（1）農戶對耕地保護重要性的理解程度

調查中了解到了，由于教育程度問題，一些村民識字不多，對耕地保護的相關資料閱讀有限，因此影響到他們對耕地保護信息的了解；年齡問題也是較為主要的因素，年紀較大的農戶對網絡信息的獲得量明顯低于年輕農戶；除此之外，不同農戶對相關信息的主動關心程度也各不相同。具體情況見圖1。

圖1所示，僅有40%的農戶對基本農田十分了解，35%的農戶不了解，25%的農戶不清楚。總之，農戶對耕地保護的重要性的認知程度總體不高。

（2）農戶對耕地保護責任人的認知

對耕地進行有效的保護是每一個與之相關的主體應有的責任意識。在調查中，通過詢問農戶是否認為自己對所承包耕地有著更多的保護責任時，有些認為，畢竟是自己在對土地進行耕種，合理使用和保護耕地當然是農戶自身的責任大一些；但有的人認為，政府的力度比農戶大得多，合理保護耕地更多的還是需要政府的管理；還有些人則認為政府和農戶都是相關主體，應該各盡其責。詳細統計見圖2。

如圖2所示，有接近60%的農戶認為自己在耕地保護中的作用更大一些，有30%左右的農戶認為政府的作用大，有10%左右的農戶認為兩者在耕地保護中的作用一樣大，可見部分農戶對耕地具有自我保護責任意識。

（3）農戶對耕地產權問題的認知

調查中發現，農戶對所承包耕地的產權問題十分關注，但結果反映出的卻是：他們對此問題并不十分的清楚。總結出的原因主要有，農戶本身對法規政策的了解不夠、村集體也總是給出一些模棱兩可的回答，政府對此問題的相關規定的宣傳不到位。具體情況見下圖3。

如圖3所示，有50%的農戶認為農地所有權歸自己，有35%的農戶認為歸集體，有10%的農戶認為歸國家，還有5%的農戶表示不清楚。

（4）農戶對耕地保護的行為現狀

一是耕地撂荒。一些耕地不進行種植，被顯性或隱性地擱置，造成大量耕地被浪費的現象。二是耕地利用方式不合理。以增加收入而種地的農戶占10%，比例較小，為解決家庭吃飯問題而種地的農戶占55%，比例較多。三是農戶在耕作過程中存在粗放和過度利用的現象。如傾向短期投入，勞力、資金投入不足，不注重種植技術改進，生產結構過于單一等。四是通過調查發現農戶們也反映出耕地資源少、地塊細碎、分布零散，耕地利用效率低的問題。有超過50%的農戶反映人均耕地太少，根本無法保障生活所需口糧，因而缺乏對耕地進行投入的熱情和耕地保護的積極性。

2.2.2 村集體的行為調查

在耕地保護的過程中，村集體也承擔著十分重要的責任。在征地過程中，上級政府下達了命令，令其做好村民的思想工作，積極配合政府工作做好前期準備。可村集體同時也是本村的代表，由于土地對于農戶的重要性，使得村集體對于征地工作很難在村民中開展，大部分村民在征地之初都是拒絕反對的或是要求增加征地補償款。當耕地被征，村民失去安全感與政府發生沖突，村集體就被夾在尷尬境地。

為切實保護耕地，落實基本國策，村委會與鄉政府簽訂了耕地及基本農田保護目標責任書。其中規定乙方（村委會）要根據甲方（鄉政府）土地利用總體規劃和基本農田保護區的要求，對其轄區現有的耕地及基本農田進行保護，并要求登記在冊的耕地面積在年度內穩定畝數，且基本農田保護塊的地力等級在年度內有所提高。同時，村委會與耕地承包戶也簽訂了基本農田保護卡，對其所承包耕地所屬的圖斑號、地塊名稱和圖斑面積等都有所登記，同時還附有《基本農田保護區管理規定》作為對簽訂雙方的行為準則。endprint

3 村級耕地保護中存在的問題

3.1 農戶行為在耕地保護中存在的問題

首先，農戶對自我權利的認知程度不足，且積極性不高。在走訪調查的村民中，當被問及“你認為誰擁有所承包耕地的所有權”時，結果顯示：有50%的農戶認為農地所有權歸農戶，有40%的農戶認為歸村（社）集體，有10%的農戶認為歸國家，剩下的農戶均表示不清楚，可見農民在耕地產權的認識上還處于一種混亂局面。且基本各戶都有外出打工人員，對于耕地的依賴性降低，導致村民參與耕地保護的積極性降低。

其次，被撂荒的耕地較多，影響耕地利用率。耕地撂荒的出現是由于各種原因使得村內耕地的利用率不高或接近荒蕪的一種狀態。通過調查，農戶普遍認為是由于近些年家里的勞動力逐漸減少，有工作能力的都選擇了去外面打工，所以家中會出現未利用的耕地，或是由于近些年種地的成本也隨著物價的上漲而升高，所以，一些農戶只是避免顯性撂荒而隨意種植些作物。總體來講，地塊小而且較零碎、質量差、耕作難度大等是村內造成耕地撂荒的主要原因。

最后，農戶對耕地保護的相關法律法規的了解不足。農戶對于耕地和基本農田保護的重要性、耕地保護的責任主體以及耕地是否能夠進行買賣抵押等問題的回答，反映出對耕地保護相關政策法規的認知不夠清晰和全面，不能全面深刻地理解政策法規的規定和方向，不僅不利于農戶有效參與耕地保護，而且還容易出現違法違規的現象或不能有效地用法律的武器維護自身的合法權益。因此，影響到對所管轄范圍內耕地的保護。

3.2 村集體行為在耕地保護中存在的的問題

村集體具有雙重身份：一是政府政策的執行者。其行為的權威性和合法性，是由上級政府機關賦予的，必須嚴格執行上級政府的所有命令，這也是其合法存在的基礎。二是農民利益的代表者。村集體作為整個村莊的管理者，必須對公共財產和集體活動作出公平公正的管理，這是所有成員承認其合法性和權威性的保證。兩者固有的矛盾利益的沖突使村集體陷入了兩難的境地。

對此，陳劍波認為，造成這種矛盾和沖突的核心問題在于：一方面事實體制中村委會作為政府的派生機構或代理人的角色；而另一方面法定體制又同時賦予了它作為村莊財產及實體經濟代理人的角色。

這種雙重身份使得村集體不敢違抗上級對于占用耕地或是破壞耕地的行為進行有效的阻止和拒絕，同時也在執行過程中遭到了農民的反對。這樣不僅使其失去了信任，同時也使農戶們失去了對耕地保護的積極性。最終導致的結果就是本村的耕地得不到有效的保護，造成了更多的耕地受到破壞。

4 提高村級耕地保護質量的解決措施

4.1 加強法律法規宣傳，增強維權意識

為對我國耕地進行全面的保護，一系列法律制度已經建立。而無論是作為最基層的管理者——村集體，還是最直接的執行者——農戶，都應該知法懂法，尤其是與耕地保護相關的法律法規。這些法律法規在規范他們行為、調動他們熱情、維護他們權益上都發揮著至關重要的作用。然而在調查的過程中發現，無論是農戶還是村集體，對耕地保護方面的法規政策了解得不是十分清晰，因此，在村內開展法律法規的宣傳教育是很有必要的。

對此，村集體可組織村內農戶進行集體的法律法規學習，加強農戶自身的維權意識。同時，政府也可組織小分隊下村深入調查村民們對法規政策的了解情況，有針對性地進行宣傳教育，讓農戶知道哪些事情該做，哪些是違法亂紀的事情，哪些事情侵害了自己的合法權益。

4.2 樹立農戶正確用地觀，確保耕地可持續利用

農戶是土地的直接使用者，因此，其對土地的保護應落實在使用土地的各個環節。農戶在耕種時對土地粗放利用、只重視用地而忽視養地的行為以及耕地撂荒的現象普遍存在，為此農戶應首先要樹立正確的用地觀，以確保耕地地力不下降，進而保證耕地可持續利用。

要樹立農戶正確的用地觀，首先要對他們進行宣傳教育，讓他們了解到耕地用養結合的重要性。其次還要以法規政策作為保障。一些“兩年后這塊地就不是我的了，所以過度使用耕地”的想法需要有力度的法規政策將其約束。最后要以提高農戶對耕地保護的積極性為主要目的，只有農戶對其使用的耕地有了責任心，對耕地的保護有了積極主動的行為，才能真正地實現耕地的可持續利用。

4.3 強化村集體的責任意識，明確基本職能

對于耕地的管理工作，政府下達的政策只起到指導方向的作用，如何運行對耕地的保護則是由村集體具體制定和監督實施的。可見村集體肩負著非常重要的責任，它的行為關系到政府政策的執行力度，關乎到村民利益的保障。

在我國，農村集體經濟組織由于其特殊的身份和地位，使得其具有了特殊的特征，分別為社會主義的基層經濟組織、民事法律主體的組織和重合于農村基層社會的自治組織。基于此，在現實社會中，村集體的職能應主要表現在以下兩個方面：一是管理與經營職能。村集體作為村莊的管理者，對其財產和公共事務要進行公平公正的管理與經營，這是其最基本的職能所在；二是基本的社會保障職能。在走訪調查中可以感受到，農戶們在社會保障方面對與村集體具有很強的依賴性。因此，對于耕地保護而言，村集體一方面要代表政府制定和實施耕地保護政策；另一方面也代表著耕地的維護者和管理者。

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