地方政府融資平臺的發展與相關政策解讀

周碧君

【摘要】本文以地方政府融資平臺的發展為脈絡，解讀2014年以來出臺的幾項重要政策，并展望地方政府融資平臺的轉型方向。

【關鍵詞】地方政府融資平臺 監管政策 轉型發展

上世紀九十年代，地方政府融資平臺在城鎮基礎設施建設需求強勁而地方財政資金有限的背景下應運而生，作為地方政府的一種融資方式，對我國城市化建設貢獻了重要力量。近年來，隨著中央及各部委加大地方債務監管力度，政府融資平臺發展面臨新的發展階段和挑戰。

一、地方政府融資平臺的概念

根據財政部《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預[20lO]412號文）對地方政府融資平臺的定義：地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。包括各類綜合性投資公司（如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等）和行業性投資公司（如交通投資公司等）。

二、地方政府融資平臺的發展過程及近期政策解讀

（一）第一階段：1997年2003年——初期階段

1994年實行的分稅制改革重構了中央與地方政府之間的財政關系，財權向中央政府傾斜，而事權向地方政府下放。地方政府承擔著基礎設施建設的壓力，地方建設性融資需求快速增長。而《中華人民共和國預算法》（中國人民共和國主席令[1994]第21號）要求地方政府預算收支平衡，不列赤字，并且不能直接向銀行借貸或發行債券。地方政府的融資渠道十分有限。

在收支壓力之下，地方政府及其所屬部門陸續出資成立投融資平臺公司，通過融資解決地方財政資金的短缺。

（二）第二階段：2003年2008年——平緩階段

由于中央財政政策由積極轉為穩健，地方政府融資平臺經歷了一個短暫的調整期。

（三）第三階段：2008年2010年——鼎盛階段

2008年，面對金融危機和復雜的國內外經濟形勢，中央實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，融資平臺成為地方政府籌集建設資金的重要融資手段。2009年3月，央行與銀監會聯合提出：“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！蔽募l布后，地方政府融資平臺在全國范圍內加速組建。僅2009年的新增數量就達到了2000多家。

（四）第四階段：2010年2014年——規范階段

由于地方政府融資平臺舉債規模迅速擴張，運作不夠規范；地方政府違規或變相擔保，償債風險日益加大；部分金融機構對融資平臺信貸管理較為松散。2010年國務院頒布了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）對融資平臺進行清理和規范，對公益性、經營性融資平臺進行分類管理。

（五）第五階段：2014年至今一轉型階段

2014年10月國務院印發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號）中明確，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位舉借，并賦予地方政府依法適度舉債的權限；剝離融資平臺公司作為政府性融資的職能。43號文出臺及隨后2015年1月新《預算法》的實施，促使各類型融資平臺開始市場化轉型。

雖然43號文從一定程度上遏制了地方債務的過快擴張，但隨之產生了一些新問題：第一，融資平臺承擔政府性融資的角色依然存在，債權人依然相信融資平臺背后有政府財政實力作為“隱性背書”。第二，新增的地方債難以滿足地方政府的資金缺口。第三，在穩健偏寬松的貨幣政策帶來收益率下行的環境中，金融機構面臨嚴重的“資產荒”，2015年下半年以來，很多金融機構開始加大對地方政府融資平臺的融資支持。

2017年是從金融風險到地方債務風險的“防風險之年”。5月3日，財政部、發改委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會六部委聯合印發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號文），提出了六條地方地方舉債融資的要求：“全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作”，并明確了相關工作應當于7月31日之前整改到位；“切實加強融資平臺公司融資管理”，主旨在于加強融資平臺的市場化運營；“規范政府與社會資本方的合作行為”，明確PPP在地方政府融資中的“前門”地位，避免“變相舉債”的發生；“進一步健全規范的地方政府舉債融資機制”，再度明確地方政府的唯一舉債途徑是在限額內發行地方政府債券；“建立跨部門聯合監測和防控機制”，聯合監管機制的建立一方面有望將“地方融資平臺”的范疇和邊界統一化、規范化，另一方面將進一步打擊融資平臺的“非市場化”融資行為；“推動各級地方政府債務信息的公開化”，未來有望獲得更多的數據支撐。

50號文對地方政府融資行為做了一次較為全面的概括，六部委聯合發文意味著融資監管的進一步升級。第一，打破了政府對融資平臺的隱性背書。第二，追責更明確——此前財政部針對一些省份的融資平臺違規的情況已經做了相應的處理，但50號文追責更加嚴厲，同時給了整改期限。第三，規范政府融資“前門，_第一個方向是PPP，并且嚴禁通過PPP合作進行變相舉債；第二是地方政府可以通過設立或參股擔保公司的形式，對地方企業提供融資擔保服務。

2017年6月2日，財政部印發《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預（2017）87號）。87號文作為前述50號文的補充，從政府購買服務的流程角度出發進行規范，要求政府購買服務需符合“基本服務”、“納入指導性目錄”、“先有預算，后購買服務”三個基本原則，并對相關服務范圍列出負面清單；此外，“購買主體簽訂購買服務合同，并當確認涉及的財政支出已在年度預算和中期財政規劃中安排”，這表明政府購買服務項目的期限最長為3年。87號文明確嚴禁將建設工程打包作為政府購買服務項目，因此政府融資平臺假借與政府簽訂的政府購買協議向金融機構申請融資的方式受到了限制，這將有效的避免政府變相融資增加地方隱形債務的風險。

三、地方政府融資平臺的發展展望

（一）地方政府融資平臺的轉變

隨著地方政府融資平臺依靠傳統業務模式生存的空間越來越小，加快市場化轉型乃大勢所趨。筆者認為地方政府融資平臺的轉型方向有以下三點：

第一，謀求業務轉型，如轉型為投資控股型企業。

第二，綜合性融資平臺擁有先進的施工和建設技術、豐富的項目運營經驗并且熟悉當地情況，可以以社會資本的身份參與PPP模式，繼續發揮優勢，為地方經濟可持續發展做貢獻。

第三，地方政府融資平臺在污水處理、供水、供電等公共事業方面具有豐富經驗，可以轉型為公共服務類企業參與政府購物服務項目。

（二）地方政府融資平臺與地方政府合作方式的轉變

首先，從政策導向上看，財政部希望融資平臺以合規的PPP或產業基金等方式與地方政府共同進行項目建設。其次，某些融資平臺可轉型從事與政府相關的經營性業務，比如經營地下車庫、開發基礎設施和交通設施沿線存量地等，不再完全是公益性。

（三）銀行與融資平臺合作關系的轉變

銀行對融資平臺的授信更加審慎。一方面是前述多項發文明確要求各地方對融資平臺進行清理，另一方面是沒有了政府承諾函等明確的保障，銀行出于自身風險控制要求，收縮與融資平臺的合作。銀行與融資平臺合作方式的轉變可能有：其一，表內貸款方面，部分銀行將根據流動資金貸款的寬用途特征，對該類項目或地方平臺進行流動資金貸款；其二，非標業務方面，租賃公司和信托公司相較銀行表內授信具有寬授信特征，融資平臺可以尋求與他們合作。其三，87號文在棚改和扶貧等項目上是有豁免的，因此符合規定的棚改和扶貧項目作為政府購買服務的融資或可不受影響。

地方政府融資平臺公司作為地方政府推進城市基礎建設的平臺而誕生，新的時代之下，他們的歷史使命并不會終結，而是通過轉型獲得新生，成為真正意義上的城市服務者。endprint