杭州市黑臭河治理長效管理問題與對策

余佳龍+余曉燕+戴海炎

摘要 近幾年來，杭州市黑臭河道治理取得了階段性成效，但是河道長效管理體制缺失造成黑臭河整治存在反彈隱患，治水成果不穩定。本文對杭州市黑臭河整治管理現狀進行了分析，找出影響水環境長效管理問題的關鍵原因，提出了針對性治理對策。

關鍵詞 黑臭河道；治理；長效管理；問題；對策；浙江杭州

中圖分類號 X522 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）20-0161-03

杭州市共有河道3 223條，總長14 751 km。其中，繞城以內河道470條，總長1 012 km，繞城以外河道2 753條，總長13 739 km。杭州市河道大多屬于原河網，多數河道配水靠錢塘江，水環境容量很小。隨著城市化、工業化進程的不斷加快，河道生態系統承受的壓力越來越大，河涌污染問題日益凸顯[1]。水體黑臭是最為典型的河涌污染現象之一[2]。按照浙江省定黑臭河、垃圾河標準和地表水環境質量標準，杭州市在“五水共治”之前有348條垃圾河和黑臭河，納入監測范圍的1 334條河道中，劣Ⅴ類水河道約占40%，其中主城區劣Ⅴ類河道又占河道總數的2/3以上。

自2014年“五水共治”以來，杭州市投入巨大的物力、財力和精力治理黑臭河和垃圾河，至今已消滅71條垃圾河和193條黑臭河，全市水環境質量得到明顯改善。2015年6月水質監測結果顯示，全市納入監測的1 334條河道中，Ⅰ～Ⅲ類水質比例為55%，達到或優于Ⅴ類水質比例為72%，較治水前提高22%。其中市區河道達到或優于Ⅴ類水質比例為67%，較治水前提升17個百分點。

然而河道水環境問題并沒有得到根本性解決。2015年上半年，媒體多次曝光杭州市河道存在的問題，一些2014年“摘帽”的黑臭河2015年又“戴帽”，群眾滿意度不高。因此，本文調查了杭州市“摘帽”黑臭河道的水質現狀，找出了黑臭河治管的主要問題，并提出了加強河道長效管理的對策。

1 杭州市摘帽黑臭河水質監測概況

為了科學評價杭州市已整治黑臭河治理效果和管理水平，2015年5—9月，杭州市五水辦委托第三方檢測機構對杭州市193條摘帽黑臭河進行連續5個月的跟蹤監測，監控水質變化。按照《浙江省垃圾河、黑臭河清理驗收標準》（浙治水辦發〔2014〕5號），對透明度<20 cm或者高錳酸鹽指數>15 mg/L的河道發出黑臭河紅色預警（反彈率）；對透明度或高錳酸鹽指數接近省定黑臭河標準10%或者有輕微臭味的河道發出黃色預警。

從表1可知，全市已整治黑臭河紅色預警率在4.10%～9.30%之間，黃色預警率在3.10%～10.80%之間。杭州市治水辦從2015年5月起每月通報預警黑臭河，并啟動問責程序，基層河道養護管理的力度有所加大，黑臭河紅色預警率和黃色預警率呈下降趨勢（圖1）。

對照地表水環境質量標準的4項主要指標（透明度、高錳酸鹽、氨氮和總磷），跟蹤監測的193條河中，劣Ⅴ類水質河道比例始終在1/2以上；Ⅳ類水質河道有25條，占13%；Ⅲ類水質及以上河道32條，占17%，主要分布在建德。

2 杭州黑臭河治管的主要問題

從對已“摘帽”的193條黑臭河跟蹤監測數據進行分析發現，杭州市黑臭河治理雖然取得階段性成效，但部分已“摘帽”的黑臭河由于治本措施采取不夠，長效管理養護不到位，黑臭河治理成果存在反復現象，反彈率在4.1%～9.3%之間；治理好的黑臭河1/2以上還是劣Ⅴ類水質，距離群眾“獲得感”還有不小差距。究其根源，主要有以下5個方面的原因。

2.1 截污不徹底，大市政管網不配套

杭州市主城區河道治理效果反復的主要原因是截污納管不徹底。據統計，每天有超過10萬t的污水直排河道。杭州市主城區河道流量流速小、環境容量小，無法自然降解直排至河道的污染物，直排的污水嚴重影響河道水質。截污納管不到位的根本原因是大市政污水設施建設與河道末端截污納管脫節。長期“管隨路走”的建設模式造成外部大市政污水管網、泵站尚未配套建設到位，存在有主干管無毛細管、或有毛細管無主干管、或主次管均有而無泵站、或泵站與管網設計容量偏低等問題。僅主城區亟需大市政配套設施就有134處，分布在雙浦、三墩、拱北康橋、喬司、城東新城、筧橋等區域。目前，地下市政污水管網建設主體交叉混亂，主管網和泵站建設主要由建委負責，還有一些污水主管網由各種區塊建設指揮部或者地塊開發主體負責，末端河道截污納管又由城管委負責牽頭。其次，由于部分已建雨污管網圖紙臺賬不清，管理混亂，后期易造成雨污混接，越接越錯綜復雜，從而造成污水進河道。

由于發展的階段性，農村地區與城鄉結合部的黑臭河治理后仍然有大量生活污水直排入河。有些鄉鎮農村生活污水處理和黑臭河治理完全脫節，已經完成農村生活污水處理的村莊往往忽略河邊的截污納管。

2.2 河道長效管理和養護投入嚴重不足

河道長效管理最根本的手段是河道養護[3]，但因為標準不高、經費不足，無法保證治理后的垃圾河和黑臭河不反彈。目前執行的繞城內河道養護管理標準是6年前制定的，為2.5元/m2，僅為寧波河道養護標準的1/10，完全跟不上人工成本的上升，甚至連河道最基礎的保潔費用也難以滿足，更不要說河道生態修復保持水質穩定的花費。繞城外河道養護由林水局河道管理總站牽頭監督考核，屬地政府負責。2011年市政府出臺郊區河道長效管理考核辦法，每年由市財政撥付700萬元，通過以獎代補形式補助各區，但是這個補助政策在“五水共治”后已取消。

2.3 河道引配水缺乏科學統一調度

河道自凈能力很大程度上依賴于河道的流動性[4]。目前，杭州市主城區400多條河道配水缺乏統一科學調度，51座有引配水功能的閘站、泵站分別由林水局、城管委、園文局3個部門和各區政府分頭管理。由于各個部門和區政府都從本部門或本區域利益角度調度配水，易出現應配不配等問題，造成部分河道水質惡化。此外，運河引水條件受制于下游地區，錢塘江引配水又受氯度、濁度等水質條件影響，較難做到應配盡配，引配水機制有待進一步完善。繞城外河道的配水由各行政區自行調度為主，缺乏跨區的協調，造成部分河道長期無水可配，變成封閉水體而影響水質。endprint

2.4 部分基層河長制落實不到位

河長制是地方政府對河道水環境治理負責的基本制度[5]，是加強水環境治理的重要抓手。河長均由各級黨政主要負責人擔任，為第一責任人，負責轄區內河流的綜合治理。然而現場抽查和媒體抽查發現，有些鄉鎮（街道）、村（社區）河長沒有建立巡查機制，檢查記錄缺失，對河道情況特別是排污情況未掌握。部分鄉鎮（街道）干部調整后，河長未及時調整，出現“空擋”。部分河長公示牌信息不全，群眾發現問題無法及時與河長取得聯系。少數河道長效保潔制度沒有認真落實，出現“垃圾”反彈現象。如蕭山區、富陽區少數河道有垃圾未及時清理或存在油污，還有河岸兩側垃圾和違章搭建也出現反彈。

2.5 全民治水的氛圍尚未充分形成

從隨機詢問調查來看，大部分群眾還是不了解黑臭河治理工作，缺乏“保護河道環境、人人有責”的意識，認為那是政府的事。甚至部分河道周邊群眾不光參與治水的意愿不強，還存在亂倒垃圾的習慣，特別是城鄉結合部外來人口多的地區，保潔壓力更大，保潔速度跟不上傾倒垃圾的速度。已經整治好的垃圾河和黑臭河現場除了河長公示牌外，很少見到宣傳全民治水的橫幅和標語。

3 加強河道長效管理的對策

要保證河道水環境根本性好轉并持續改善，“三分靠治理，七分靠長效管理”。根據杭州市河道治管存在的問題和原因分析，提出以下對策。

3.1 以污水零直排為突破，加快河道治本工程

河道水環境要根本改善，關鍵是截污納管這個治本工程，特別是解決截污“最后一公里”問題。要抓緊制訂大市政管網與小市政管網的配套綜合規劃，加快推進河道周邊大市政建設，加大末端截污納管力度，解決污水直排、混排河道問題。對目前難以接入大市政的生活污水，由區級政府采取建設分散式污水處理設施的方式，經處理后排入河道，減小河道污染負荷。杭州市治水辦提出的采用5種“污水零直排”建設模式，具有很強的科學性、操作性和可達性，建議予以推廣。一是沿河永久性截污納管模式，適合外圍具備大市政條件的河道，如拱墅區零李佛橋河。二是沿河臨時性截污納管模式，適合外圍具備大市政條件，屬于城中村待拆遷區域的河道，如拱墅區神龍橋河。三是雨污合流區域前端難以分流，末端采取截污閘或泵的形式，實現晴天污水進入大市政模式，如西溪河桃花江暗渠治理。四是周圍無大市政配套，沿河截污后配套建分散式污水處理終端，處理達標后排放河道，如濱江區許家河。五是沿河面源排污難以直接截污的，采取沿河生態床技術進行局部處理模式。在截污納管的基礎上，注重雨污管網圖紙檔案的建立和管理。建議以區級政府為主體，建立各自行政區內雨污管網的電子檔案，并對圖紙的覆蓋率和準確性進行考核，避免后期出現誤接、誤挖現象，也便于后期的維護和規劃。

3.2 加大財政投入，完善河道長效管養機制

一是在方式上，建議以市場化、專業化、社會化為方向，加快建立治污設施運行維護、河道保潔清淤、農村保潔管理等方面的長效機制。建立網格化河道保潔網絡，確保每條河道都有管護單位，形成點線面結合、水岸同治同管、河面路面立體保潔機制。積極探索第三方專業運行維護河道管理模式，建立健全河道保潔及河道清淤輪疏機制。二是在經費上，建議提高河道養護標準，按照改善和穩定水質要求，科學測算養護成本，大幅度提高河道單位面積養護經費。恢復繞城外河道保潔養護的以獎代補政策，從政策導向上實實在在體現長效管理的重要性。對繞城外河道截污納管和生態修復的項目，也制定相應的市區補助政策。

3.3 全市一盤棋，科學調度配排水

在組織協調上，建議對現有的“九龍治水”模式進行改革，將多部門的引配水職責進行整合，建立高效協調的城區河道統一配水調度機制。在配水方式上，摸清運河、錢塘江等主要配水源的水質、水位等時空變化特點，摸清農業等用水需求特點，從全市一盤棋的角度，按照問題導向，應配盡配，統一科學調度，實現效益最大化。

3.4 落實河長制，強化治水責任

建議對河長職責進一步明確，并加大抽查考核力度。各級河長要切實牽頭組織開展包干河道水質和污染源現狀調查、制訂水環境治理實施方案、推動落實重點工程項目、協調解決重點難點問題，做好督促檢查，確保完成水環境治理的目標任務，履行好管、治、保“三位一體”職責，實現河長制的長效性。建議各級河長加大對包干河道的巡查力度，縣級河長不少于15 d巡查1次，鄉級河長不少于每旬1次，村級河長不少于每周1次。巡查的重點是河道截污納管、日常保潔是否到位；工業企業、畜禽養殖場、污水處理設施、服務行業企業等是否存在偷排、漏排及超標排放等環境違法行為，是否存在各類污水直排口。每次巡查都要做好記錄，發現問題及時妥善處理。河道保潔員、網格化監管員要結合保潔、監管等日常工作，每天開展巡查，發現問題及時報告河長。對河長工作不到位，造成河道水環境惡化的，要嚴格問責。同時發揮群眾的監督作用，確保群眾反映的問題，河長事事有記錄、件件有落實。

3.5 多途徑、多手段整合，實現全民治水

一是利用河長制APP載體，加強推廣，發動公眾發現問題。 杭州市河長辦組織開發了一套河長制APP，社會公眾可以通過手機下載安裝。該軟件實現河道問題“隨手拍”等即時投訴和整改反饋功能；同時公開河道信息（各級河長信息、河道治理“一河一策”、河道治理目標、河道每月水質數據、河道治理重點工程等信息）。但目前推廣使用率偏低，建議加強該APP的推廣，鼓勵群眾通過手機參與治水、監督治水。二是利用河道保潔員兼職信息員，隨時發現河道問題。探索將河道保潔員轉為兼職信息員，在河道巡查保潔中發現問題隨時報告，同時給這些兼職信息員一定的績效激勵，確保第一時間發現問題。三是全民動員，構建社會共治的河道治理網絡。河道水環境也是一種公共產品，其維護需要回歸其公共產品的屬性。各地可以組建民間護河隊，招聘民間河長協助河道治理。四是主動公開治水信息，對列入整治計劃河道要對所有晴天排污口全部現場掛牌，標注完成時間和監督電話。四是加強對河岸居民宣傳力度，發動群眾監督向河道拋灑垃圾的行為，讓全民治污、全民護水的觀念深入千家萬戶。

4 結語

河道水環境改善是一項系統工程，需要系統的長效管理機制。只要堅持盯牢長效機制建設這一聚焦點，堅持緊扣問題導向和實效導向這一關鍵點，秉承“一抓到底”的精神和態度，一定可以實現“小河清清大河凈”，治水成果惠及廣大群眾。

5 參考文獻

[1] 李平日.從地理學視角看廣州河涌治理[J].熱帶地理，2009，29（2）：107-111.

[2] 劉成，胡湛波，郝曉明，等.城市河道黑臭評價模型研究進展[J].華東師范大學學報（自然科學版），2011（1）：43-54.

[3] 羅剛，劉軍，胡和平.生物修復技術在白海面黑臭河涌治理中的應用[J].環境科學與管理，2009，34（2）：115-118.

[4] 諶偉，李小平，孫從軍，等.低強度曝氣技術修復河道黑臭水體的可行性研究[J].中國給水排水，2009，25（1）：57-59.

[5] 葉镕蓉.我國城市黑臭河道治理的法律支撐[J].法制與社會，2016（7）：194-197.endprint