城市雙修背景下杭州城市有機更新規劃體系構建與實踐

楊毅棟 洪田芬 YANG Yidong, HONG Tianfen

城市雙修背景下杭州城市有機更新規劃體系構建與實踐

楊毅棟 洪田芬 YANG Yidong, HONG Tianfen

當前中國大城市較為成熟的有機更新模式，是以用地更新為核心、由規土合一的城市更新部門來推動的。杭州尚未規土合一，但在城市建設和更新歷程的經驗積累中逐漸走出了一條多層次、多主體、多價值更新的新路徑，也成為了“城市雙修”的先行者。針對國內大多數城市尚未規土合一的現實，力求在整合杭州城市有機更新體系與實踐的基礎上形成一種更具現實基礎、戰略思維和推廣意義的新模式，為其他城市的有機更新工作提供借鑒和參考，積極推動中國城市的轉型發展。

城市雙修 | 有機更新 | 轉型發展 | 杭州

2013年中央城鎮化工作會議提出，要“嚴控增量，盤活存量”，“城鎮建設用地特別是優化開發的三大城市群地區，要以盤活存量為主，不能再無節制擴大建設用地”，即宣告中國城市建設，尤其是大城市、特大城市的建設發展，開始從單純以增量擴張為主向以存量優化更新為主的模式轉型。“城市雙修”，即生態修復、城市修補，是存量規劃時代空間治理的新方法、城市更新的新模式。杭州依托天賦優美的自然山水和厚重的歷史文化遺存，一直在積極地進行生態修復、城市修補的探索實踐，是“城市雙修”的先行者，構建了比較完整的城市有機更新規劃體系。

1 城市有機更新理論與模式

西方發達國家對舊區改造的理論研究經歷3個階段：第一個階段是基于形體規劃思想的拆舊建新式改造階段，即在大規模清除重建的基礎上進行的舊城重新規劃和建設；第二個階段是對上階段的經驗總結進行反思，進入基于人本主義思想的局部整治改造階段，著重研究如何通過整治手段來改善復蘇城市中心區，重現活力；第三個階段是基于可持續發展理念的多目標和諧更新階段，政府、市場和社區“三力合一”，維修、新建、改造3種更新手段并重，把投資從富裕地區引入舊城區的開發與建設中。如英國自1980年頒布《地方政府、規劃和土地法案》后，城市更新政策逐步發展為以市場為主導、以引導私人投資為目的的社區規劃方式；荷蘭圍繞舊城中心區或邊緣區大量廢棄和退化的工業用地更新，重組整合區域功能，推動城市綜合開發，并且鼓勵建筑師參與設計來激發城市活力；法國則是公私合營成立一個舊城改造的專業化投資公司，依靠私人投資和公共部門決策共同推動城市更新。這些都是這一階段城市更新的實踐。

從中國大城市現階段的有機更新實踐來看，基本體現第三階段更新的特點：即以保持政府公益、市民權益、市場利益的博弈平衡為準則，采用漸進式的插入置換手法，以點狀、塊狀更新帶動片區整體更新。國內城市比較成熟的更新體系主要有兩種模式：一是以廣州、上海為代表的用地分類更新模式，如廣州2009年即提出基于舊廠、舊村和舊城的“三舊”的城市更新，上海目前的城市更新也集中于舊區改造、工業用地轉型和城中村改造3種類型；二是以深圳為代表的策略分類更新模式，依據更新力度分為綜合整治、功能改變和拆除重建3種形式，以城市更新單元來明確某一區塊的具體運作方式。深圳也是最早出臺城市更新相關政策法律的國內城市，堅持從2009年以來以《深圳市城市更新辦法》為核心的法制化管控思路。從實施層面來看，首先需要在規土局下設有專門主管城市更新的部門，以審批管控的方式來操作實施。而國內大多數城市尚未規土合一，不具備設置專業部門管理推進的條件，難以復制這些城市的先進經驗。相比而言，經過多年的實踐，杭州走的是一條多層次、多主體、多價值更新的創新路徑，可以為其他城市的有機更新工作提供更多借鑒和參考。

2 杭州城市有機更新歷程與實踐總結

改革開放后杭州城市的建設和更新歷程，走過了一條世界“城市更新三階段”教科書式的范本道路，在新時期同樣成為了以“城市雙修”為導向的城市有機更新的踐行者，以更新模式的轉變引領城市轉型發展。

2.1 舊城改造階段（1978—1999年）：大規模清除重建

1978年黨的十一屆三中全會以后，杭州集中了大量財力用于舊城改造，啟動了中東河改造工程、慶春路改造工程、延安新村改造等城市建設大項目，部分舊城區人口被疏散到近郊新建的小區。杭州老城區大規模拆遷，以古蕩、朝暉、采荷、大關、景芳等10余個小區的建設為序幕，新城區逐步建立。

1990年代初期，杭州市政府提出了2000年前全面完成舊城改造的目標。由于以舊區更新改造、改善居民的生活居住條件、提升城市整體形象的指導思想相對單一，尚未對老城區的歷史文化遺存保護有足夠的重視，這階段的舊城改造對歷史文化遺產造成較大破壞。如在清泰街道路拓寬過程中，有相當歷史文化價值的薦橋洋樓被拆除，中東河邊成片歷史城區被拆除等。

2.2 局部改善階段（1999—2013年）：遺產保護帶動小規模更新改造

1999年以后，杭州主要針對六七十年代甚至更早時期建設的老舊小區進行房屋、道路、基礎設施、物業管理的改善，相繼開展了背街小巷改善、危舊房改善、庭院改善、物業管理改善等綜合改造工程，提高了公共設施服務水平，改善了居住環境，提升了城市形象，已形成較為成熟的模式和機制。

這一時期，杭州市政府以危舊房改造工程為抓手，以1999年10月通過居民外遷全面保護清河坊歷史文化街區為契機，實施了大量的歷史文化街區（地段）的保護和更新整治工程。自2005年的小河直街歷史文化街區保護工程開始，實行居民的“鼓勵外遷、允許自保”政策，探索政府、市場、居民等多方共同參與的保護模式，在之后的五柳巷、拱宸橋西、留下、中山路等歷史街區的保護實施中，該政策得以延續和發展。在歷史文化名城保護理念提升的引導下，強調以遺產保護帶動城市的更新改造，提升區域發展價值。

以橋西歷史街區為例，政府在更新改造中起著關鍵性的主導作用，以避免純市場化運作的短期行為對街區最有價值的歷史風貌產生損壞。具體做法是由政府出資，動員住戶全部搬遷，住戶配合自愿回遷，最大程度地保留地方原有的“老街小巷”文脈與居民關系。在對橋西歷史街區的功能利用方面，形成圈層式的保護利用結構：核心內圈層功能以城市公共服務為主，對工業遺產建筑進行功能置換，建設中國傘博物館、扇博物館、刀剪劍博物館等一系列博物館群，留存人文氣息，突出公益性；中間圈層為商業圈層，即以工業遺產為核心，形成商業綜合體、商業街區，提升周邊城市區域土地價值，如以運河船廠為核心，打造以影視文化為主題，集主題餐飲、IP體驗店、時尚互動體驗區為一體的商業綜合體運河七區；外圈層即產業圈層，以歷史街區周邊地區的聯動發展，塑造特色業態品牌（中醫養生集聚區），帶動更大范圍的都市產業提升（圖1）。

2.3 城市雙修階段（2013年至今）: 目標多模式和諧更新

2012年黨的十八大提出“建設美麗中國”后，杭州以獨特魅力、別樣精彩的世界名城為發展目標，大力推進城市國際化，以《“美麗杭州”行動規劃》為指引，以城市更新和環境整治提升為抓手，與城市功能完善、城市產業創新發展、城市風貌特色塑造、公共服務設施完善、人民生活品質提高、文化傳承和生態環境修復的多目標相結合，奠定城市“雙修”的總體格局，努力“成為美麗中國建設的樣本”。

在更新實踐上，實行點狀更新、分類更新和分區更新等多種更新模式：點狀更新如單一舊住宅區、舊廠房的改造；分類更新如城村改造行動，以某一類別的城市空間改造為抓手，帶動周邊區域的整體提升；分區更新如城北地區更新改造，以具有相似歷史特征為劃定更新范圍的依據，針對整個大區域進行內部空間優化。在更新規劃和建設過程中，遵循“城市雙修”的工作方針：即盡量避免大拆大建，既要保護原有肌理，又允許建設發生，新舊巧妙融合。以更新和織補的理念和方法，來修補城市空間和功能設施，修復城市生態環境，提升城市空間品質。

（1）點狀更新——以莫邪塘社區改造為例

莫邪塘社區是杭州一處被包圍在棚鋪、老工業廠房中的多層社區，由于環境不佳配套不足，年輕人逐步離去，社區活力漸失。規劃將莫邪塘社區劃分為內部修補區和外圍更新區：內部修補區現狀主要為多層住宅，沒有社區中心，社宅前后綠地全部被停車所侵占；外圍更新區是與區域發展定位不符的低端市場、工業以及夾雜其中的零散住宅。莫邪塘社區城市修補的本質是新老融合與新老互補，外圍更新區用以補足莫邪塘社區的自主改造難以配建的設施，并吸引年輕人融入這個逐漸老齡化的社區；內部修補區通過城市修繕與更新，復興杭州老里弄文化、生活氛圍，感染新生產業和新建空間，讓這里擁有社區凝聚力與吸引力。規劃在具體更新策略上包括道路修補、開放空間修補、產業修補、配套設施修補等。增加步行通道，并形成小而密的街道系統，成為一個步行優先地區；重視小場所、小空間和街道空間設計，讓微空間成為社區日常交流的公共核心；補充商業、文化、社區配套和就業空間；形成新的社區公共服務核心，一站式提供社區文教體衛、養老與社區服務系統，通過居住區與商務樓錯峰停車等策略，柔性解決社區停車問題（圖2）。

（2）分類更新——以城中村改造為例

杭州的城中村大多位于城市重要發展地區，城中村風貌影響城市發展的整體面貌。2016年杭州市展開主城區城中村改造5年攻堅行動，將杭州未改造的178個城中村分為拆除重建、綜合整治、拆整結合3種模式，其中拆除重建型城中村占77%。總體而言，這是一次以類型更新為手段的大規模城市拆除重建行動。通過城中村改造，挖掘出70.6 km2的存量用地，這些用地近半位于軌道交通站點800 m覆蓋范圍內。其中1/3的存量用地再開發用以落實“三公”用地（公共設施、公用市政設施、公共空間），提升了杭州城市形象和城市服務水平（圖3-圖4）。

圖1 橋西歷史街區的圈層式更新結構

圖2 莫邪塘社區城市修補的界限分區

圖3 城中村改造涉及的城市重點地區、軌道交通站點800 m覆蓋范圍

圖4 白沙泉城中村改造

圖5 城北地區更新治理空間分類

（3）分區更新——以城北地區空間優化為例

圖6 杭州城市有機更新體系

圖7 更新改造彈性指標選取表

城北地區是運河文化的起源地，同時也是現代城市傳統工業化地區和城鄉結合區域，覆蓋135.5 km2。城北地區土地開發強度只有主城區平均水平的1/3，是城市重要的潛力空間。規劃將城北地區的城市空間分為基礎空間、積極空間、問題空間、低成本空間4種類型，不同空間采取不同治理手段，在延續整體空間肌理的基礎上提升地區發展價值（圖5）。

對山水生態空間和基礎設施廊道等基礎空間，進行保障控制和局部地區的特色塑造；對產業空間和公共設施、公共空間等積極空間，以環境和空間誘導推進產業轉型升級，對公共設施、公共空間進行完善和功能提升，強化對周邊區域的服務能力；對低價值、高影響的產業空間和設施嚴重缺乏空間等問題空間，盡快轉型升級，充實新的城市功能，完善配套，轉化為積極空間。此外，適度保護和創新利用城北地區的舊廠房，整治保留的城中村等低成本空間，建立有利于小微企業的集聚環境，加快創新產業和智慧產業的培育。

3 杭州“城市雙修”背景下的規劃體系構建

3.1 總規引領層面

杭州市在城市總體規劃中列出專門章節，對城市更新提出了規劃指導意見，作為杭州“城市雙修”工作的總綱領。《杭州市城市總體規劃》中指出，杭州現階段的更新重點是在歷史文化遺存保護和延續下的棚戶區和城中村改造，并提出了具體的實施策略。在總規引領下，杭州以生態和城市為兩大更新對象，制定了一系列專項規劃、詳細規劃來引導實施。

3.2 專項指導層面

在生態修復方面，包含生態格局修復、生態環境修復和生態景觀修復3個層次空間的更新修復：通過《杭州市城市總體規劃》，開發邊界實施規劃，劃定開發邊界，提出具體實施方法，引導生態格局的保護和修復；編制防洪排澇規劃、河道整治規劃、治堵規劃、固廢綜合處理規劃等一系列專項規劃，推動水環境、大氣環境、土壤環境等生態環境修復；編制“四邊三化”專項規劃，引導生態景觀修復等。

在城市修補方面，主要是歷史文化街區、城中村、城中廠、舊住宅區、微空間和小城鎮6種不同城市空間的更新改造，均遵循因地制宜，保護、利用、整治、改造多手段綜合平衡的方針：歷史文化街區有專門的街區保護規劃；城中村改造有《杭州市區城中村改造規劃技術導則》引領規劃實施；城中廠分為工業遺產和工業園區兩大類型，針對工業遺產編制了保護利用專項規劃，針對工業園區則編制工業園區提升改造規劃；在城市舊住宅區改造方面，編制了棚戶區改造、危舊房治理等專項規劃；針對城市“微空間”的更新改造，制定了《杭州市環境提升與交通保障實施導則》；以小城鎮綜合整治規劃為引領，將 “城市更新”的內涵延伸到 “城鎮更新”。

3.3 詳規實施層面

專項規劃里針對城市不同類型空間的規劃策略，最終還是落實到地區詳細規劃中指導實施。如城中村改造，在《杭州市區城中村改造規劃技術導則》的基礎上，區級層面制定“一區一規劃”，一方面為區內各村改造提供思路，另一方面作為市級部門監督考核的依據；村級層面，面向工程建設，編制“一村一規劃”。而歷史街區保護規劃、工業園區提升改造規劃等，也要落實到控規調整中予以實施。此外，由分區為主體編制重點地區城市設計，深化城市更新中對城市生態、建筑形態、景觀風貌的細節要求（圖6）。

3.4 政策推動層面

杭州目前的有機更新政策同樣集中于分類的政策引導。如涉及內容比較多的城市產業用地的更新政策、城中村改造規劃技術導則、工業遺產建筑保護規劃管理規定等，全市性針對城市有機更新全面系統的政策法規尚未推出。杭州在產業用地更新政策上有較大創新，《杭州市推進“空間換地”實施“畝產倍增”規劃管理意見》等創新型產業政策即提出以容積率指標提升倒逼轉型的思路：一般工業用地出讓時約定容積率1.2—2.4，工業用地（標準廠房）出讓時約定容積率1.8—2.0，創新型工業產業用地出讓時約定容積率2.0—4.0。規劃創新型產業用地在區域交通、市政承載力能夠負荷的基礎上可以提升容積率，功能也可以應對創新型產業的發展特征相應改變。以現狀不同類型產業用地的容積率提升帶動存量空間改造、節地挖潛，充分提高用地效率（圖7）。

4 杭州城市有機更新規劃體系存在問題與優化思考

4.1 內涵優化

從現行杭州城市更新規劃體系來看，更強調工作效能而相對忽視對上階段城市工作成功經驗的總結和批判繼承，在城市更新的內涵上少有深化與突破。如名城保護還相對局限于文化遺產的修復，而對文化認知的傳承較少；危舊房改造依然以點狀的修繕為主，還缺乏對以點帶面推動城市更新的模式的研究。杭州應當對城市更新進行從個體到整體、物質到文化的內涵進行深化研究，豐富和擴大城市更新的理論基礎。

4.2 手段優化

在更新手段的選擇上，杭州需要更加慎重。一方面在G20杭州峰會、2022年亞運會等一系列城市國際化大事件助推下，杭州需要采取拆除重建的方式來嵌入更高級別的城市功能；另一方面，隨著杭州人口增長和用地擴張，大型制造業外溢搬遷和產業提升轉型，非核心功能的外遷成為城市更新的內生動力。總體而言，杭州城市建設將迎來新一輪的高潮，拆除重建的經濟效益逐漸高于維修改善更新的純成本支出。采取什么樣的更新手段，才能在空間更新的同時做好社會結構、文化體系的修復與更新，延續城市文化傳承，展現獨特韻味，是新時期杭州城市更新面對的核心問題。杭州如何把握“大更新”和“微更新”之間的尺度選擇，也有待于進一步深化。

4.3 保障優化

杭州對重要的分類工作，如G20杭州峰會的整體提升、城中村改造、歷史文化街區保護更新、運河綜合保護等，都設立了專門的管理機構，以多主體來推動多類型的更新。但統籌協調土地、財稅、商貿、規劃、房管等多部門，推動全市性城市更新工作的體制機制有待建立，在城市更新的過程中主要依靠多部門合作推動實施，導致實施效率不夠高。一方面應當推動規土合一的城市更新機構的建立，另一方面應完善政策覆蓋，把握容量、功能和產權的“更新三要素”，推出相應政策以促進政府、市場和社區的“三力合一”來驅動更新。

5 結語

從城市更新的廣度來看，杭州市的“城市雙修”工作基本上實現了空間層面和類型層面的全覆蓋，更新的內容和類型不斷完善、愈加精細化；從城市更新的深度來看，杭州以分類更新為主要手段，重視宏觀層面的指導和微觀層面的措施相結合；從城市更新的力度來看，杭州出臺了一些城市更新的相關政策措施，設立了一些專門的管理機構，以多主體來推動更新工作；從城市更新的目標上看，城市更新與城市功能完善、城市產業創新發展、城市風貌特色塑造、公共服務設施完善、人民生活品質提高、文化傳承和生態環境修復的多目標相結合，積極推動城市轉型發展。

總體而言，杭州城市有機更新的規劃體系與實踐體現了多層次、多主體、多價值的特點。當然，城市有機更新工作涉及社會經濟、規劃建設、政策制度、機構設置、城市治理等方方面面，尚有待于進一步的探索和實踐。

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Planning System and Practice of Urban Organic Renewal in Hangzhou under the Background of City Double Repair

At present, the organic renewal model of Chinese cities is driven by the urban renewal department. In the process of urban construction and renewal, Hangzhou has gradually stepped out of a new path of multi-level, multi subject and multi value renewal,and has become the forerunner of ‘city double repair’. Based on the integration of city organic renewal system and practice,Hangzhou strives to form a new model with more realistic basis, strategic thinking and promotion significance, and provides reference for other domestic cities' organic renewal work, and actively promotes the transformation of Chinese cities.

City double repair | Organic renewal | Transformation | Hangzhou

1673-8985（2017）05-0035-05

TU981

A

楊毅棟杭州市城市規劃設計研究院總工程師，教授級高級工程師

洪田芬杭州市城市規劃設計研究院高級工程師，碩士