機構編制數據管理應用及發展路徑初探

劉喜軍　孟麗華

隨著信息時代的發展，以數字化、集成化、智慧化為代表的新興科技應用和新型管理模式正高速融入社會治理的方方面面，機構編制管理正是其中之一。李克強總理在第十二屆全國人民代表大會第四次會議所作的政府工作報告中強調，要大力推進‘互聯網+政務服務，實現部門間數據共享。張紀南同志在《以五大發展理念深化行政體制改革 為實現“十三五”發展目標保障助力》一文中指出，要“運用‘互聯網+、云計算、大數據等信息技術手段，創新行政管理方式和政府服務模式，提高政府工作效率和服務質量。”如何將機構編制工作同日新月異的前沿應用高度融合，開創“向改革要編制，向創新管理要編制，向運用信息技術要編制”的新局面，是機構編制部門亟待解決的重要課題，而機構編制數據管理及應用為解決這一課題提供了全新思路。

一、機構編制數據管理的概念

（一）機構編制數據管理的定義

機構編制數據管理目前尚無統一規范定義。通常認為，機構編制數據管理是指由機構編制部門根據經濟社會發展需求，依據法定權限和程序，運用科學的原理、原則和方法，對機關事業單位的職能配置、機構設置、人員編制及領導職數等信息的數字化和文字化表述進行管理分析應用的全過程。其主要通過描述、提取、分析、判斷等一系列數據管理活動，對內建立機構編制數據管理閉環系統，對外輸出智慧成果并為決策提供參考借鑒。

（二）機構編制數據管理的屬性

嚴肅性。機構編制數據管理基于法律法規和行政管理規章的規制下進行，其職能權限由其授予保障、管理過程受其規范制約，而結果應用作為公共服務的重要組成部分須對機構編制管理部門負責、受管理對象監督。這一屬性表明由法律規章對機構編制數據管理的權限劃分、程序環節、責任后果進行界定是一貫的、明確的，機構編制工作人員應正視法律賦予的權利義務，確保數據管理工作經受住考驗。

科學性。機構編制數據管理是機構編制與數據管理二者的融合，是機構編制工作中科學管理的具體表現。當前，機構編制科學化、精細化管理的重要性愈發凸顯，特別是機構編制綜合管理信息系統、新型互聯網技術、大數據處理平臺等一大批分析功能強大、集成優勢明顯的軟硬件設施的應用，為機構編制數據管理注入了科學源動力。

動態性。機構編制數據管理是機構編制及人員現狀的數據化描述或者文字化反映，也是對未來機構編制發展趨勢和管理模式的預判和評估。其不僅要保障具體單位、具體科室、具體人員信息的詳盡精準，更要通過對現有信息處理分析，綜合運用調整職責、補充要素、完善架構、編制調整等方式，對相關單位和人員在某一具體時間節點或是某一時間階段內的機構編制情況進行宏觀調控，確保機構編制工作順應當前節奏、服務長遠發展。

二、加強機構編制數據管理的意義

機構編制數據管理是實名制管理具體化的重要表現。機構編制數據是各單位機構編制信息最為直接簡潔的表達載體。作為對客觀情況的邏輯歸納和總結，數據管理對現有機構管理、人員管理進行歸類延伸。特別是在機構編制綜合管理信息系統的全面運行之后，經機構編制部門核定規范的數據為組織、人事、財政等相關部門協調配合提供準確參照，變以往單純的數字提報向數據鏈、業務網模式發展。在數據傳導利用和業務整合推進兩個層面優化升級實名制管理格局，切實達成機構編制部門核定編制、組織人事部門在編制限額內使用編制、財政部門按照編制使用情況核定預算、核撥經費，行政編制數、實有人員數、財政供養數相對應的實名制目標。

機構編制數據管理是機構編制科學調控的重要方法。機構編制立足抓常抓細抓長，數據管理是貫穿其中的主線之一。從數據角度和宏觀數據庫的維度對機構編制進行管理，是各級編辦科學調控的必要方式，更是規范機構編制部門權力運行、構建科學動態調整體系的重要路徑。從實踐來看，機構編制部門的各種決策，本質上都須對機構編制數據進行轉化處理分析，而其結果必然對機構編制科學化、規范化管理產生深遠影響。此外，機構編制數據管理還是對可能出現的機構編制違規行為的查控手段。根據數據異常變動情況，可對擅自改變機關事業編制、超編進人、超職數和超機構規格配備領導干部等違規行為早發現、早介入。

機構編制數據管理是機構編制精準決策的重要媒介。近年來，很多省市編辦結合自身實際，相繼建立機構編制數據管理平臺，為發揮機構編制工作在科學決策、推進改革方面的參謀助手作用進行有益探索和實踐。貴陽市“筑云編制”為全市大數據融合夯實基礎，張家界市“互聯網+機構編制管理業務”云平臺的數據運用和信息管理也取得了扎實成效。隨著科技進步、數據應用技術的發展，未來數據采集分析能力、手段必定更加豐富，其使用效能和服務水平也更加精準科學，機構編制部門“咨詢輔政”的時代由此正式開啟。

三、機構編制數據管理先進做法簡述及發展趨勢

當前，很多省市編辦在數據管理探究和實踐方面走出自身特色。它們或借助新技術如大數據、云計算等搭建模型、對機構編制數據進行深度處理、挖掘機構編制管理潛能；或通過建設云平臺、開展虛擬彈性計算優化在線政務服務內容和形式；或通過對當前承接機構如電子政務中心等部門升格放權，從工作職能和目標要求上實現數據管理的高位推動。總體來說，主要呈現以下三個方面的特點。

一是從技術應用角度來看，數據管理價值對政務服務發展的拉動越來越高。廣東省于2016年4月份出臺《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省促進大數據發展行動計劃》，明確提出將建設全省統一的電子政務數據中心，搭建省、市電子政務云平臺，構建從省到鄉鎮的四級政務網絡體系。支持各地與基礎電信企業、大型互聯網企業聯合建設數據中心，運用大數據技術促進政府信息資源挖掘應用，利用大數據提高社會治理和政府治理能力。廣東省編辦則圍繞“一門式、一網式”政府服務改革，以建設全省統一網上辦事大廳為抓手，加快政務信息大數據庫采集錄入，為政務服務奠定堅實基礎。

二是從平臺建設角度來看，數據管理方式對平臺集成的要求越來越高。自2015年11月起，在政務和公益機構域名注冊管理中心（CONAC）的支持主導下，貴陽、張家界等市圍繞數據管理與編辦云服務等課題開展了一系列試點探索和應用，“云上編制”初見端倪。“云上編制”是對目前已建成的機構編制實名制和內部OA系統、中文域名及網站標識“數據探針”的全面整合，其借助大數據分析和輿情分析，對黨政機關和事業單位的機構編制、職能職責等公開信息進行實時監測，并根據了解群眾關注熱點、辦事業務量和完成率、對機構履職的新要求等客觀變量，對被評估單位的基本情況進行數據定量分析，得出被評估單位履職效能評估綜合結論，作為機構編制管理機關進行改革和機構編制調整的重要依據。

三是從承接機構角度來看，數據管理實踐對工作主體的要求越來越高。黑龍江省設立機構編制數據管理中心作為省編辦的直屬單位，相較其他省份的電子政務中心，明確由其“負責全省機構編制數據庫維護工作”，為統一數據管理標準確立行政主體。廣東省在經濟和信息化委員會下設內設機構——廣東省大數據管理局，負責“組織制定大數據收集、管理、開放、應用等標準規范，組織編制電子政務建設規劃并組織實施和統籌政務信息網絡系統、政務數據中心的建設、管理”等相關工作。可以預見，隨著機構編制管理價值的不斷彰顯和政務服務標準的不斷提高，機構編制數據管理的主業地位會愈發凸顯，而其也必將對承接主體和工作流程提出更高標準。

結合廣東、黑龍江以及貴陽等省市在新時期機構編制工作的整體布局，參照我省青島、煙臺等地市編辦的經驗做法，機構編制數據管理在具體指標和業務流程上的發展趨勢，主要呈現以下三方面特點。

信息量化。機構編制管理不僅是對機構、編制、職數的管理，還涉及到歷史沿革、體制改革、政策解釋、歷史遺留問題處理等林林總總。這些信息均需要通過數學轉化、邏輯處理、圖標指代等方式，盡可能完成所有信息的量化、細化。此外，還應充分保障機構編制數據的交互性、拓展性、可追溯性，使之符合主流數據標準和技術標準，為信息數據提取加工清障搭臺。

體系恒定。一是指標體系恒定。中央編辦在推進電子政務過程中，確立了全國統一的數據指標體系，共1425項。省市縣三級編辦應對照該指標體系，對現行數據指標進行精簡歸類，確立各類指標運用范疇及通用計算模式，為完成數據報表、做好數據共享創造快捷條件。二是工作體系恒定。機構編制數據管理相關工作應結合編辦權責和數據效用穩步推進，切實把好職能關口和數據關口，實現有的放矢、因勢利導。

數據支持。數據管理不只是單向的、被動的處理過程，而應是向前延伸觸角、積極對接的姿態。新一代信息技術和數學模型的加入，促使機構編制數據管理可以快速通過比對、統計、篩查、拓撲等運算方式和相關性分析，為決策者提供具體數據或描摹判斷未來走向，這就為解決機構編制工作現實問題提供全新思路。

四、機構編制數據管理工作的展望

一是完善頂層設計，突出機構編制數據管理整體布局。結合《山東省“互聯網+”行動計劃（2016-2018年）》等建設方案，充分考慮各地市地域性差異和已有系統互聯互通、資源共享問題，以規范性文件和通用性標準對今后一段時期機構編制數據管理進行整體布局，明確責任主體、任務進度、實施步驟和時間節點。要跳出“只用于研究機構編制”的定勢思維，對未來一段時期內的機構編制數據管理、政務服務工作進行精心謀劃，探究其與信息安全保障體系建設、電子政務項目建設、融合升級的方式方法，全力推動大數據形成機制的建立和開發應用。

二是加強技術支持，突出機構編制數據管理應用效能。機構編制數據管理是建立在強大技術支持上的科學性、系統性工程，而技術支持不僅只體現在當前對綜合管理信息系統等軟件、資金方面的投入，其至少還應當包括以用戶需求為導向的交互式信息服務模式設計與構建，以批量處理、集合運算為目標的運算法則，以業務層次、數據訪問為先導的邏輯架構，以突破古典數學集合論中屬于或不屬于的絕對關系、以模式識別和智能領域應用為取向的模糊數學等多種先進理念的引入疊加、倍增效應的釋放，從而確保機構編制數據管理運算控制貼合實際、結果運用保障實效。

三是增強主觀能動性，突出機構編制數據管理價值導向。要高度重視主觀能動性對做好機構編制數據管理工作的加權效應，充分認識態度轉變、服務提升給機構編制管理帶來的巨大變革，深入學習貫徹《政務信息資源共享管理暫行辦法》等法律法規，主動適應機構編制數據管理處置模式由幕后轉向臺前，角色定位由組工主力轉向改革尖兵，價值功用由分析排查轉向資詢輔政，聯絡共享由密切協同、集中會商向破除壁壘、消除孤島的轉變，以更加科學合理的管理方式、更加合作包容的運行模式推進機構編制數據資源開放共享，全力完善政務信息共享，釋放更多改革發展紅利。□本文作者劉喜軍系濟南市機構編制電子政務中心主任，孟麗華系濟南市天橋區委組織部副部長、區編辦主任E：FQJ

關鍵詞：機構編制 數據 管理應用 發展路徑