關于簡政放權改革的幾點思考

燕杰貴

自2013年起，簡政放權已連續五年成為國務院第一次常務會議上的重點部署工作，是名副其實的改革“當頭炮”。隨著改革的不斷深入，許多全局性的深層次問題逐漸顯露，要求我們以更寬廣的眼界、更宏大的格局來分析判斷，把握簡政放權改革的本質特點和內涵外延，抓住問題關鍵，精準協同推進，最終達到“以敬民之心行簡政之道”的目標。

一、簡政放權的核心問題——理順政府與市場、社會之間的關系

我國長期以來受計劃經濟體制和全能政府思想的影響，政府與市場、社會邊界不清，定位不準，嚴重影響了政府管理、服務職能的正常發揮，束縛了市場活力，阻礙了社會組織的健康發展。30多年來，我國改革最核心的內容就是努力構建適應時代發展的政府與市場、政府與社會的關系。簡政放權改革更加凸顯了這一改革要求，通過政府的自我“革命”，為市場和社會創造更多的發展空間，實現政府、市場和社會三大領域的良性互動。

（一）政府與市場的關系

改革開放前實行計劃經濟體制，政府權力高度集中，市場資源配置作用被壓制。改革開放后，逐步強調市場經濟的重要作用，但依然存在政府管理錯位、越位現象，市場在資源配置中的決定性作用難以充分發揮。簡政放權主要從三個方面對政府與市場的關系進行調整。

一是制定目錄清單，廓清公權與私權。市場代表著私權，政府代表的是公權，私權和公權的問題，實際上就是權利和權力之間的關系問題，公權行使的是權力，私權維護的是權利。長期以來，政府的公權力在一些方面侵害了市場的私權利，表現為政府“有形的手”替代了市場“無形的手”，影響了社會主義市場經濟的健康發展。開展簡政放權改革以來，先后制定了行政許可事項目錄、行政權力清單、政府部門責任清單、公共服務事項清單、負面清單等多種目錄清單，對政府與市場的邊界進行了科學的劃分，公權受到限制與規范，私權得到支持與保護。

二是加強監督管理，協調自由與秩序。市場自由包括市場準入、資源分配、價格定制等內容，是現代市場經濟最為重要的要素之一，但也存在自發性、盲目性、局限性等天然缺陷，社會主義市場經濟體制通過國家宏觀調控等手段對市場自由進行必要的引導和監管，形成了有中國特色的市場秩序管理模式。過去政府受傳統行政思維模式的影響，習慣于通過審批、審核等方式代替對市場秩序的日常管理，對市場準入等方面管得過寬、過嚴，嚴重束縛了市場自由，影響了市場活力，造成了事中事后監管工作的弱化。簡政放權改革加大了政府職能調整力度，減少對市場準入等事項的過度干預，加強對市場秩序的監督管理，從“嚴進寬管”轉向“寬進嚴管”，營造了良好的雙創環境，激發了市場活力。

三是強調依法行政，維護公平與公正。政府與市場關系不順、政府干預過多、監管不到位等問題，與部門沒有真正落實依法行政要求有很大關系，有的部門在審批過程中謀求部門利益，隨意增加審批條件，有的部門在監管過程中任意曲解法律法規，推卸應有責任，這些違法、違規行為不僅損害了政府形象，而且破壞了市場經濟本應具有的公平與公正的屬性，加劇了政府對市場的負面作用。簡政放權改革將依法行政作為基本原則，明確指出“法無授權不可為、法定職責必須為、法無禁止皆可為”，從頂層設計層面對政府與市場關系進行了界定，對維護公平、公正的市場精神提供了堅強的保障。

（二）政府與社會的關系

改革開放前，政府對社會全面管理，社會組織缺乏獨立性和自主權。改革開放后，政府逐漸轉變管理方式，由直接控制向宏觀管理發展，社會組織大量涌現，發展速度顯著提升。但也要看到，社會組織的自我規制能力和治理水平還不足，一些社會組織與政府部門關系密切，組織結構、人事安排與業務運作均受到政府的強力控制，行政化、壟斷化色彩嚴重。因此，簡政放權主要從三個方面對政府與社會的關系進行調整。

一是建設“小政府”，促進“大社會”。長期以來，我國政府與社會的關系是“大政府、小社會”，政府以“全能型”的模式對社會進行管理，壓制了社會的自我管理。簡政放權改革對政府與社會的關系進行調整，推進“小政府、大社會”的構建。“小政府”并不是“弱政府”，特點在于政府只管理屬于自身職責的事務，過去在市場、社會領域越位行使的權力將被取消或轉移；“大社會”是指擴大社會自治功能，在轉變政府定位、調整政府機構、規范政府行為的基礎上，充分發揮社會自身作用，把原來政府包辦的大量社會事務交還給個人、企事業單位和其他社會組織。

二是激發社會組織活力，承接政府職能轉移。當前社會組織存在的問題，很大程度上是由于政社分開不徹底造成的。一些社會組織雖然形式上獨立于政府部門之外，但日常工作仍處于行政主導下運行，造成自身決策和監督弱化，缺乏獨立性和自主性，組織發展容易偏離社會的實際需求。解決這些深層次問題，需要政府通過簡政放權加快實施政社分開，加大向社會組織放權力度，將服務性、技術性、社會性、認證性事務交給社會組織承擔，激發社會組織活力，充分發揮形式靈活、服務便捷的優勢，提高社會服務質量，降低行政管理成本。

三是建立合作機制，建設服務型政府。簡政放權的目標在于建設服務型政府，要求各級、各部門樹立“民本位、社會本位、權利本位”的思想，改變過去政府與社會之間管理與被管理的關系，明確社會組織的社會管理主體地位，建立政府與社會互助合作機制。在文化教育、福利救濟、醫療互助、環境保護、預防犯罪等領域充分發揮社會組織的獨特優勢，在政府宏觀調控的基礎上，開展社會協同管理，實現政府行政功能與社會自治功能相互補充，政府管理力量與社會調節力量良性互動。

二、簡政放權的難點問題——“放權”與“監管”的無縫對接

簡政放權不是一放了之，還要對放權后的監管職責進行優化調整和督促落實，避免可能出現的權力運行不暢和監管漏洞等問題。監管工作既是深化改革的重點，也是難點。權力下放有相對明確的程序和規范，操作起來有章可循，監管工作的調整則復雜得多，不僅涉及權力下放帶來的監管職責調整，還包含根據深化改革的要求對整個監管體系的優化重組，包括在行政觀念、管理制度、工作機制、人財物調配等方面的全面調整?？梢哉f，監管不到位，政府的放權就難以落實，簡政放權改革也就不可能取得預期的效果。

目前，監管工作還存在不少問題和薄弱環節。一是重審批、輕監管現象仍然存在。有的部門存在“以審批代監管、重審批輕監管、不審批不監管”等錯誤認識，對監管工作不研究、不重視。二是監管的科學化、系統化水平有待提升。在監管方式上，有的部門單位仍沿襲傳統的人海戰術，習慣于靠上、盯上，對現代監管手段缺乏系統研究，面對日益繁重的監管任務，跟不上時代的發展，想不出更好的辦法。三是工作人員能力水平不適應監管工作需要。有的工作人員習慣于“審批式管理”，在管理理念、知識結構、專業能力等方面難以適應事中事后監管的新形勢、新要求。四是社會參與監管主動性不夠高。社會力量廣泛參與事中事后監管的意識還不強，人大代表、政協委員、行業協會的監督管理作用還沒有充分發揮。

要實現“放權”與“監管”的無縫對接，需要著重處理好審批與監管、監管與執法、監管與服務三個方面關系。

（一）處理好審批與監管的關系

行政審批制度改革是簡政放權改革的突破口、先手棋，近年來有大量審批事項下放基層行使，方便了企業群眾辦事創業，但有些部門在審批與監管的關系方面一直存在模糊認識，認為“誰審批誰監管”“不審批就不用監管”“要監管就要審批”。這些觀點并不正確，雖然許多審批事項在法律法規中明確規定由審批部門負責監管，但也存在國家、省級審批事項由基層部門進行屬地管理的情況。另外，審批權限下放后，原有的監管責任并非完全取消，層級監管、系統內部監管等監管任務依然存在。可見監管者與審批者并非完全同一，而且有逐漸分離的趨勢。目前在多地探索開展的行政審批權相對集中改革，就是把各部門審批權力集中由行政審批局行使，原審批部門負責事中事后監管，實現審批權與監管權相分離，形成相互制衡、互為監督的全新運行模式，較好地解決了審批程序繁瑣、效率不高和事中事后監管不到位等難點問題。

（二）處理好監管與執法的關系

廣義上政府部門的監管包含行政監管與行政執法兩部分，“放權”與“監管”的無縫對接離不開行政監管與行政執法的協調配合。行政監管與行政執法既有聯系又有區別，實踐操作中也一直存在界線模糊、互為條件的問題。在簡政放權過程中，行政監管與行政執法之間的模糊不清，導致了在推進綜合行政執法體制改革等工作時困難較大，容易產生新的推諉扯皮現象。從目前改革進程看，在完成執法隊伍整合的基礎上，行政監管與行政執法之間應保持合適的距離，既實現相對分離，形成相互間的監督與制約，又不能完全割裂，要重構暢通有效的協調配合機制，盡量避免執法權集中后綜合執法部門與原執法部門之間的相互掣肘。應通過建立協調推進機制、開展相關業務購買服務等方式，積極處理好監管與執法之間的關系，為承接權力下放提供可靠的監管平臺。

（三）處理好監管與服務的關系

監管與服務不是對立的，是辯證統一的。監管的目的是為了服務，服務的過程也是監管的過程。對違法亂紀者的嚴格監管就是對遵紀守法者的保護和服務；在全心全意服務企業群眾過程中，監管的理念和措施也會得到最廣泛的支持。做好監管與服務工作應避免兩個極端，一方面要避免過度強調監管而忽視服務，用簡單粗暴的方式推進工作，卻不考慮如何幫助企業群眾解決問題；另一方面要避免片面追求服務而放松監管，隨意降低監管標準，甚至為違法亂紀行為作掩護。目前，全國大力推廣的隨機抽查工作機制就很好地適應了監管與服務的要求，既保證了監管工作的公平公正與科學高效，又減少了企業群眾的負擔，取得了較好的社會效益。針對教育培訓、健康醫療、交通出行、互聯網金融等領域新業態的發展，應貫徹更加包容和鼓勵創新的治理理念，量身定做監管制度，放寬準入、減少干預、加強服務，為新經濟發展營造寬松便捷的成長環境。

三、簡政放權的重要保障——深化政府機構改革

簡政放權的過程既是政府職能轉變的過程，也是政府機構改革同步推進的過程。改革開放后，我國已進行了7次規模較大的政府機構改革，為全面深化改革提供了強有力的支撐。本屆政府以來，簡政放權改革取得了一系列重大成果，但也面臨著更加艱巨的挑戰，亟需通過深化政府機構改革掃清體制、機制障礙，鞏固改革成果，為深入推進簡政放權提供動力。

（一）推進大部門制改革

目前，政府部門機構、職能設置還不能完全適應改革發展需要，部門間協調配合機制不暢，權力分割過細，阻礙了體制、機制創新成果的應用，需要從改革全局的角度出發，深入推進大部門制，科學調整機構、職能設置，為簡政放權改革助力加油。我國機構改革經歷了由小部門體制向大部門體制逐漸轉變的過程，國務院組成部門從改革開放前的100個逐步精簡整合為25個。小部門體制的特征是“窄職能、多機構”，部門管轄范圍小、機構數量大、專業分工細、職能交叉多，管了許多微觀的、重復性的、不該管的事，該管的事卻往往推諉扯皮、效率低下，而且由于責任不清容易滋生腐敗。目前推行的大部門制改革構建的是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是“大職能、寬領域、少機構”，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少，一些市場和社會能夠自我管理、自動調節的事項逐步向中介組織、社會組織等機構轉移，政府重點在公共服務、收入分配、環境保護等市場、社會難以承擔的領域發揮主導作用。

（二）深化事業單位改革

事業單位是我國特殊國情下的產物，它與國外的非政府組織（NGO）和非營利組織（NPO）既有聯系又有區別。目前我國事業單位的定義是：為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、文化、衛生等活動的社會服務組織，具有服務性、公益性、知識密集性等特征。長期以來，政府機關與事業單位之間缺乏嚴格的組織界線，事業單位往往依附于政府及政府的相關部門，容易產生行政化越位，呈現明顯的官僚化組織特點。另一方面，事業單位也存在涉足中介組織等盈利性行業的行為，形成經營性越位，導致部分中介組織具有官方色彩，甚至部分事業單位壟斷了某領域的中介業務，嚴重干擾了市場經濟的正常運行。事業單位改革的目標任務在于調整好事業單位與政府、市場、社會之間的關系，回歸應有的公益服務屬性。事業單位改革需要解決的問題也正是簡政放權改革的核心問題，能夠為理順政府與市場、社會關系探索有效途徑，為深化簡政放權改革提供新的突破口。

（三）優化部門機構設置

政府與市場、社會關系的重新定位不僅需要大規模的機構整合，也需要對部門主要職責、內設機構和人員編制進行科學配套的規劃、調整，實現部門“三定”的科學化管理、動態化調整。在部門“三定”制定過程中既要貫徹落實建設“法治政府”的要求，又要避免照本宣科，脫離實際工作的需要。行政許可事項目錄、行政權力清單、政府部門責任清單、公共服務事項目錄等清單具有嚴格的法律法規依據，是制定部門“三定”的重要參考依據；其他法律法規未明確規定的管理事項，應秉承簡政放權的改革思路，找準部門職能定位，做到該精簡的權力精簡下去、該承擔的責任承擔起來。尤其在人、財、物等配套資源的調整方面，要根據部門單位職能轉變、權力事項取消下放等情況，對內部機構設置及工作力量配備等方面進行及時調整，撤銷或合并職能弱化的機構，增強事中事后監管力量，推進人員編制、財政支持、物資配套等資源的同步轉移，增加基層部門特別是改革任務較重部門的資源供給。□作者系東營市編辦副主任 E：YWJ

關鍵詞：簡政放權 事中事后監管 轉變政府職能