積極拓展公益崗位扶貧政策的思考

◎左停

積極拓展公益崗位扶貧政策的思考

◎左停

公益崗位扶貧是一種介于開發扶貧和社會救助兜底扶貧之間的扶貧方式，它對一部分深度貧困人口具有很好的適用性，而且具有改善村社治理和服務的積極的外溢效應。目前公益崗位扶貧在一些地區已經進行了一些探索，積累了不少經驗，但仍需在政策層面進行更多地研究、總結、推動和拓展，以使之成為精準應對深度貧困問題的一項重要政策選擇。

公益崗位扶貧；貧困人口；扶貧開發

從20世紀“八七扶貧攻堅計劃”開始，我國農村扶貧政策已經從救濟式扶貧轉向開發式扶貧，實施以整村推進為主體、以產業化扶貧和雨露計劃為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰略，2013年以來中央不斷強化扶貧開發工作，形成了精準扶貧方略和大扶貧格局，每年脫貧人口的數量都超過1000萬。但也應看到，以資源開發為主的開發式扶貧的難度越來越大：一是剩余貧困人口的貧困深度大，老齡化、文化程度低等脆弱性特征明顯；二是剩余的絕大部分貧困村都存在著自然條件惡劣、社會服務和基礎設施短缺的情況，村集體經濟薄弱、公共服務能力不足，產業化扶貧的項目識別難度、運行成本和市場風險都很大；三是人口流動背景下，農村青壯勞動力大量外出，鄉村空心化嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發式扶貧的項目組織難度加大。要在2020年全面實現小康，筆者認為在新的形勢下特別是在“十三五”期間，有必要在貧困村大力拓展公益崗位扶貧政策，以適應特定貧困人口的扶貧與發展需求，有效解決深度貧困問題。

公益崗位扶貧政策的具體涵義

公益崗位扶貧，是指在貧困地區特別是貧困村莊，設置一批“公益崗位”，運用政府購買服務的理念和方式予以現金或實物補貼，實現貧困人口的就業和增收，同時增加村莊和當地的公共服務供給。扶貧公益崗位主要用于貧困村的基本公共服務供給，崗位服務的購買主體可以是扶貧部門或基層政府，但更好的是通過村委會來經手，從而有效提升村級治理和村級公共服務的能力。扶貧公益崗位人員的構成主要以貧困村建檔立卡的貧困農戶為主。每個村可以設立多種類型的公益扶貧崗位，兼顧不同貧困人口的素質條件；公益崗位可以服務于整個行政村，也可以為本村小組服務；崗位設置數量、類型，由村委、村民通過召開村民代表大會的形式，共同商量確定后由扶貧開發部門以政府購買服務的方式進行。崗位人員的津貼補助標準可以參考當地經濟發展水平與勞務費情況進行制定（見表）。

在公益崗位扶貧工作的開展過程中，具體的崗位管理由村兩委承擔，政府扶貧部門要做好相應地協助檢查工作，可以每年對崗位工作開展情況進行考評，“獎優換劣”。對于履崗過程中脫貧的人員，可以按照中央的要求繼續延聘1-3年，幫助貧困人口實現穩定脫貧。不勝任、不合格的可以考慮更換崗位人員，通過年度考核的方式來推進該項工作的順利開展。

表 公益崗位扶貧與其他扶貧措施的比較

當前，地方要從崗位設置和資金來源兩個方面進行拓展。在崗位設置方面，除了林業部門的護林員崗位外，建議積極拓展如生態保護、環境衛生、村組道路維護及集體自然資源管護等崗位，也可以著眼促進當地居民生態環境意識提升、鄉土知識傳承、社區文化建設、農村電子商務發展、農業技術傳播、民俗工藝傳承及農民組織建設等各種有利于當地扶貧開發和社區管理的工作，還可以設置一些社會服務性質的公益崗位，如失能老人服務、養老服務等。扶貧公益崗位設置要緊緊圍繞精準扶貧和提升貧困村公共服務水平的雙重目標，根據貧困村的情況與村民的實際設置相關的崗位。在資金來源方面，近期應積極利用貧困縣涉農資金整合的試點政策統一籌措資金，也可以考慮在納入政府購買服務的范圍設立專項資金。

公益崗位扶貧實踐的探索

公益崗位扶貧，既是當前打贏脫貧攻堅戰的一項政策創新，同時也具有很強的實踐基礎。公益崗位扶貧方式，類似于有條件現金轉移支付政策（CCT），在墨西哥等拉美國家已有廣泛的探索，也與國外一些地方倡導的“工作福利”計劃相似。我國歷史上的以工代賑本質上也是一種公益崗位扶貧。

人社部最早在城市針對“4050”難就業人員提出設置公益崗位促進就業的計劃，這一計劃主要針對城鎮戶籍人員。在城鄉統籌的背景下，部分地方的人社部門也把公益崗位促進就業的做法輻射到農村貧困群體。在當前的打贏脫貧攻堅戰工作中，中央也特別要求結合生態保護、設置一些扶貧性質的護林員崗位，林業部門積極響應中央要求，2016年安排貧困地區中央林業資金417.7億元，比“十二五”年均增長27%，選聘建檔立卡貧困人口生態護林員28.8萬名，精準帶動108萬貧困人口穩定脫貧。根據中央“五個一批”的大扶貧格局和貧困地區、貧困人口的資源稟賦特點，公益崗位扶貧的做法需要拓展，各地也進行了不同類型的探索。中國農業大學等單位在秦巴山區集中連片貧困區已經進行了10個村的試點，并取得預期成效。在項目的影響下，陜西柞水縣除了由林業部門設置扶貧護林員崗位，環保部門、國土部門及水利部門都設置了一些面向貧困人口的農村公益崗位，拓寬了崗位設置數量。貴州省的黔東南州的麻江縣專門設置了一些面向貧困人口的環衛和道路維護崗位。江蘇省宿遷市面向低收入人群設置了一些村社公益崗位。

山東省淄博市不僅將提供社會公益服務內化為扶貧工作內容，而且積極創新社區公益崗位扶貧服務模式，探索出一種“養老+扶貧”的公益扶貧服務體系。老人可通過電話和服務人員入戶兩種方式接受服務，可享受的服務內容多種多樣，具體涉及生活照料和精神關懷兩方面。同時，基層政府從建檔立卡的貧困戶中，選擇有勞動能力的扶貧對象（主要為婦女）開展護理技能培訓，讓這些貧困戶作為護理人員上崗就業，為老人們提供養護服務。這一模式為貧困戶中的老弱病殘人員送去針對性的關懷與照料，同時實現貧困人口的就近就業、穩定增收脫貧。

■ 望遠云孤 岳亮/攝

重慶市豐都縣龍河鎮高度關注轄區建卡貧困戶“零就業”家庭和“4050”人員等特殊就業困難人員就業工作，強勢推進公益扶貧崗位進村工程，對轄區建卡貧困戶“零就業”家庭實施公益性崗位托底安置，幫助他們走上脫貧致富之路。鎮黨委政府要求每個村都要開發保潔、保綠、保安、交通協管、市場協管、勞動保障協管、民政協管與環境衛生協管等農村基層社會管理和公共服務公益性崗位1-2個。2016年龍河鎮出臺了公益性崗位開發管理辦法和安置具體實施意見，規范公益性崗位開發和人員安置、公益性崗位管理與績效考核等操作程序，鎮扶貧辦和社保中心從生活、工作及合法權益等方面做好公益性崗位就業人員跟蹤服務和監督管理工作。

扶貧開發工作是一項長期而艱巨的任務，除了外部有效力量的介入之外，更需要以強大的動力來激活貧困村與低收入農戶自身擺脫貧困的能力，即所謂的內源性脫貧能力。綜合各地實踐探索，公益性崗位扶貧正是從貧困村公共服務供給、社區管理和低收入農戶能力層面來實施的一項扶貧政策。“扶貧公益崗位”是根據當地農村發展需要和村民意見，通過崗位補貼的方式動員部分貧困村民開展相關社區管理與服務工作，可以有效調動貧困村民積極參與，同時提高貧困人口脫貧能力、村社服務能力和鄉村治理能力，進而促進農村生態、社會、經濟、產業和文化的發展。公益崗位扶貧是在救濟式保護性扶貧與開發式扶貧之間探索的新扶貧模式，它不僅能對貧困人口的增收起直接作用，也帶動貧困人口的社會參與，同時還能為村社（包括非貧困人口）帶來更多的公共服務，還可以運用這種模式支持農村集體和合作經濟運行與發展。更重要的是，這是一種“勞動換福利”的積極方法，能避免低保等社會救助造成的福利依賴、增加村內的社會公平性。

目前在實施該政策的過程中，也存在一些瞄準和崗位、能力、資金匹配問題，但全面實施的基本可行性已經具備，建議在全國特別是深度貧困地區加大研究和總結的力度，拓展并逐步實施面向深度貧困人口的“公益崗位扶貧”政策，使之成為精準應對深度貧困問題的一項重要政策選擇。

D632

A

（作者單位：中國農業大學人文與發展學院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.11.006 ■編輯：田佳奇