國家金融審計實施現狀芻論
——基于2004～2016年金融審計結果公告

吳 勛（副教授），朱睿君

國家金融審計實施現狀芻論
——基于2004～2016年金融審計結果公告

吳 勛（副教授），朱睿君

以審計署2004～2016年金融審計結果公告為研究樣本，分析金融審計實施狀況發現：金融審計結果公告數量相對有限，審計實踐發展存在滯后性；審計對象以金融監管機構為主，非銀行業金融機構審計力度欠佳；審計內容以預算執行和財務收支審計為主，資產負債損益審計內容變化較大；審計發現銀行業金融機構問題資金最多，違規問題涉及違規經營、違反財務法規、下屬單位違規等方面；審計整改反饋存在制度缺陷。基于此，圍繞加大金融審計力度、實現審計監督全覆蓋，創新金融審計手段、強化重點違規領域審計，加強國家審計治理功能、完善審計整改反饋機制等幾方面提出改進建議。

國家金融審計；審計對象；審計內容；審計結果公告

一、研究背景

2016年以來，全球經濟復蘇艱難且分化加劇，國內經濟下行壓力加大，隨著國家供給側結構性改革的實施，“一帶一路”、自貿區建設、京津冀協同發展和長江經濟帶建設等發展戰略的推進，金融行業助推實體經濟發展的作用日益增強，金融監管對于維護國家經濟安全意義重大。我國政府歷來重視金融行業監管，李克強總理在2015年政府工作報告中提出要“創新金融監管，防范和化解金融風險”；《國務院關于加強審計工作的意見》也明確指出“實現審計監督全覆蓋，發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用”。隨著國家審計在國家治理中的基石和保障作用日漸凸顯，金融審計作為國家審計的重要組成部分，必定要立足于服務國家治理的新高度，防范金融風險，揭露金融領域弊端，促進金融行業持續健康發展，維護國家金融安全，為政府宏觀決策和政策制定提供依據（劉家義，2012）。

事實上，國家金融審計結果公告可以追溯至審計署2004年11月1日發布的《中國工商銀行2002年度資產負債損益審計結果》，其圍繞中國工商銀行的基本情況、主要問題、審計處理和建議、審計整改情況等進行了相應披露。國家金融審計結果公告制度已歷時13年，國家金融審計結果公告具備哪些基本特征？金融審計揭露了哪些違規問題？針對以上疑問，本文選取審計署2004～2016年金融審計結果公告為研究樣本，統計分析國家金融審計數量、內容與審計發現，進而提出國家金融審計改進建議，促進國家審計監督全覆蓋。

二、國家金融審計結果公告數量

審計署自2003年12月發布第一份審計結果公告以來，截至2016年底，共發布了262份審計結果公告，涉及金融業的共計64份，占比24.43%，被審計金融單位共計78家，詳見圖1、圖2。

雖然國家金融審計結果公告發布數量和被審計單位數量基本呈現逐漸增長態勢，但金融審計總體數量占比有限，金融審計覆蓋率不夠理想。與金融行業支持經濟發展的重要地位相比，金融審計實踐發展存在一定滯后性，可能不利于審計發揮防范金融風險的“免疫系統”功能。此外，新常態背景下的金融業務趨于復雜化，金融創新與金融改革如火如荼，國家金融審計作為金融監管體系中的重要工具，審計常態化與高頻化勢在必行。

圖1 金融審計結果公告數量

圖2 被審計金融單位數量

三、國家金融審計對象與內容

1.國家金融審計對象。截至2016年底，審計署累計審計了78家金融單位，其中金融監管機構（包括人民銀行、銀監會、證監會、保監會，簡稱“一行三會”）42家、銀行業金融機構（包括商業銀行和政策性銀行）22家，非銀行業金融機構（包括保險公司、資產管理公司和綜合性金融機構）14家。

金融審計對象從監管機構到政策性銀行、商業銀行、保險公司、資產管理公司等，覆蓋面廣。其中，對金融監管機構的審計力度最大，每年均有涉及；其次是銀行業金融機構，每年抽查一部分單位；證券公司、保險公司等非銀行業金融機構審計力度欠佳，金融審計仍具備廣闊的推廣實施空間（陳艷嬌、易仁萍，2009）。

2.國家金融審計內容。根據審計內容的不同，國家金融審計主要分為兩類：預算執行和財務收支審計、資產負債損益審計。前者主要針對“一行三會”等財政預算單位，后者主要針對各類金融機構。預算執行和財務收支審計反映了預算資金的使用是否按照既定用途、是否超出規定標準和范圍，以及財務收支的真實性、合法性，該類審計的被審計金融單位有44家，占比56.41%。資產負債損益審計反映了相關單位經營狀況、內部管理和財務核算，該類審計的被審計金融單位有34家，占比43.59%。

國家金融審計內容仍然以預算執行和財務收支審計為主，隨著審計監督全覆蓋的推進以及對各類金融機構審計力度的提升，資產負債損益審計將在金融審計中占據更大的比例。伴隨金融業的快速發展，國家金融審計也在不斷探索革新審計內容和方法。表1展示了歷年金融審計具體內容的變化情況。

表1 金融審計具體內容

由表1可知，預算執行和財務收支審計的內容變化不大，基本形成了以預算執行和財務收支兩方面內容為主的審計框架。而資產負債損益審計的內容近年來趨于多樣化，審計覆蓋面逐漸擴大，開始注重單位的經營績效、風險管理、內部控制和對國家重大經濟政策的部署落實情況，在合規性審計方法基礎上逐漸引入績效審計手段。但資產負債損益審計的內容連貫性較差，可能影響不同年度審計結果的可比性。

四、國家金融審計發現的問題與整改反饋

1.金融審計發現的問題資金和違法案件情況。截至2016年底，國家金融審計共查出問題資金5126.15億元。根據金融審計結果公告，歷年查處的各領域問題資金如表2所示。

對于審計查出的問題中涉嫌違法犯罪的案件線索，審計署已移送至有關部門進一步調查處理。截至2016年底，相關部門已辦結489起案件和事項，其中涉及金融領域的共計104起，占比21.27%。犯罪人員涉及金融機構負責人、民營企業業主、國家公務人員等（呂勁松，2015）。案件類型及數量具體如表3所示。

表2 金融審計發現問題資金額 單位：億元

表3 各類金融審計案件數量

由表2可知，2004～2016年銀行業金融機構查處的問題資金數額最大，違規違紀行為最嚴重；但歷年問題金額并未呈現出相對穩定的數量特征，主要原因是每年被審計單位數量、規模及審計內容不同，造成歷年問題金額可比性較差。由表3可知，審計發現的重點違法犯罪領域在于騙取貸款和貪污賄賂、失職瀆職，反映了相關金融機構在內部控制和經營管理中存在顯著問題，亟待解決。整體而言，國家金融審計在打擊金融領域違法犯罪、保護國有資產安全、維護金融市場秩序方面發揮了重要作用。

2.金融審計發現的問題分類。歷年來國家金融審計發現的違規違紀問題可以劃分為三大領域：金融監管機構問題、銀行業金融機構問題、非銀行業金融機構問題。筆者對每個被審計單位發現的問題進行逐條瀏覽、分類、整理，對披露的問題金額所占比例進行了統計。具體分析如下：

（1）金融監管機構問題。對金融監管機構的審計并不是單獨進行的，而是包含在每個年度的中央預算執行和其他財務收支審計中。圖3顯示了金融監管機構違規問題分類及違規金額占比。其中：預算用途變更包括未經批準在不同科目、項目間調劑使用資金，自行挪用、擠占、截留資金等；超預算列支包括自行提高支出標準以及超預算標準支出，在公用支出和項目支出中列支人員經費，無預算安排支出，無依據發放獎金補貼等；財務收支不實包括虛列、多計支出，少計收入等；會計核算違規包括賬外存放資金資產、報銷憑證不合規、長期掛賬問題等；下屬單位違規包括損益不實，財務管理不規范，薪酬管理有問題，業務經營違規等；其他問題包括未嚴格執行政府采購規定、未按程序購置固定資產，結余資金管理不合規，招標不規范，違規收取費用等。

圖3 金融監管機構違規問題分類

由圖3可知，下屬單位違規、財務收支不實、會計核算違規、超預算列支是金融監管機構違規的重點領域，反映了監管機構對下屬單位管控不足、財務管理薄弱、預算執行不嚴格的問題。與此同時，預算用途變更、超預算列支、財務收支不實、會計核算違規問題屢有發生，金融審計“屢審屢犯、屢犯屢審”的現象成為國家審計亟待解決的問題。

（2）銀行業金融機構問題。與對金融監管機構的審計不同，對銀行業與非銀行業金融機構的審計按計劃專門進行，審計結果公告單獨列示。銀行業金融機構的違規問題可分為七類：違規存款業務、違規貸款業務、違規票據業務、其他違規業務、違反財務法規、下屬單位違規、其他問題。其他違規業務包括違規處置不良資產、違規收取咨詢費等；違反財務法規主要包括違規列支人員經費、虛假發票報賬、賬外存放資金、少計收入、虛列支出等；其他問題包括重大決策的制定和執行、廉潔從業等。具體如圖4所示。

圖4 銀行業金融機構違規問題分類

由圖4可知，貸款業務是銀行業金融機構違規違紀的重災區，違規金額占比達到60.19%。具體而言，銀行業金融機構在貸前審核、貸后資金用途監督、處置不良貸款等環節存在嚴重問題，涉嫌違法犯罪的案件頻繁發生。分析可知，有的問題出自銀行本身，有的出自外部，有的出自內外勾結。因此，審計機關應加強這方面的跟蹤審計力度，倒逼銀行改善內部控制與風險管理薄弱環節，杜絕違法犯罪行為，降低各類損失風險。

（3）非銀行業金融機構問題。非銀行業金融機構的違規問題主要分為三類：違規經營、違反財務法規以及其他問題。違規經營包括：資產管理公司的收購違規剝離的不良資產以及違規、不規范、不合理處置不良資產，保險公司的違規承保、支付手續費變相返還保費、擴大理賠范圍、賬外經營、虛假退費或注銷保單等。違反財務法規包括違規挪用處置回收資金、違規列支職工年金和發放補貼、跨年度調節保費收入、多計費用、私設“小金庫”、會計核算不準確等。其他問題包括違規處理國債、違規過戶法人股、不能廉潔從業等。具體構成如圖5所示。

圖5 非銀行業金融機構違規問題分類

由圖5可知，非銀行業金融機構的違規問題集中在違規經營領域，這表明隨著資產管理和保險行業競爭日趨激烈，部分單位之間產生惡性競爭，導致諸如保險公司管理混亂、中介市場經營混亂、保險營銷秩序混亂等問題。審計機關應當通過金融審計，促使相關金融機構轉變經營理念、深化體制改革、強化行業監管。

3.金融審計整改反饋情況。2013年以前的金融審計結果公告披露了被審計單位整改進度和取得的成效，2013年之后調整為具體整改結果由被審計單位向社會公告。在描述整改反饋情況時，審計署使用了“高度重視”“正在組織進行整改”“已取得初步成效”等術語。這里將金融審計整改反饋情況分為已整改、正在整改、另行披露三類進行統計，統計結果如表4所示。

表4 金融審計整改反饋情況

從整體來看，被審計單位整改反饋由以“已整改”為主逐漸轉變為以“正在整改”為主，再轉變為以“另行披露”為主。這表明隨著審計內容逐漸廣泛深入，被審計單位整改反饋有所滯后。除此之外，另行披露的方式雖然使被審計單位有充分的時間進行整改，但也可能會降低審計整改反饋的關注度，影響審計結果公告權威性和威懾力。

五、對國家金融審計的改進建議

上述對審計署2004～2016年金融審計結果公告的分析結果顯示：①從審計數量來看，雖然金融審計結果公告數量呈現增長態勢，但總體數量占比有限，審計覆蓋率不夠理想，與金融業的重要地位和改革創新速度相比，金融審計實踐發展存在一定滯后性。②從審計對象來看，金融審計以金融監管機構為主，對非銀行業金融機構的審計力度欠佳。③從審計內容來看，金融審計以預算執行和財務收支審計為主，內容較為統一，資產負債損益審計內容趨于多樣化，但也會影響不同年度審計結果公告的可比性。④從審計發現來看，銀行業金融機構問題資金最多，騙取貸款和貪污受賄、失職瀆職等屬于高頻問題。違規違紀問題可分為三類：金融監管機構問題集中在下屬單位違規、財務收支不實、會計核算違規、超預算列支等方面，銀行業金融機構問題集中在貸款業務領域，非銀行業金融機構問題則集中在不良資產收購、承保理賠等業務經營領域，并且許多違規問題反復發生，金融審計的國家治理功能未得到充分發揮。⑤從審計反饋來看，近年來被審計單位整改反饋有所滯后，另行披露整改結果可能會降低整改關注度，影響審計結果公告的權威性和威懾力。

基于以上分析，提出如下改進建議：

1.加大金融審計力度，實現審計監督全覆蓋。

當前金融行業結構復雜，金融衍生、投資理財、證券化等創新產品層出不窮，產品和服務網絡化趨勢明顯，跨行業、跨市場、跨國境業務增多。由于行業間不再壁壘森嚴，任何風險與危機都能迅速傳遍市場，并向實體經濟蔓延。然而，與金融業的重要地位和創新速度相比，金融審計資源相對有限；而且審計資源主要集中在金融監管機構上，對其他非銀行業金融機構審計的力度欠佳。因此，審計機關一是要加大金融審計力度與頻率，形成經常性跟蹤審計；二是要拓展金融審計對象，加強對非銀行業金融機構的審計，尤其應當關注資產管理公司、信托公司、金融租賃公司以及具有多種經營牌照的集團公司等；三是從審計金融機構傳統業務過渡到傳統與創新業務并重，從關注金融機構單一風險過渡到單一與系統性風險并重（呂勁松，2012）。從而實現審計監督全覆蓋“有深度、有重點、有步驟、有成效”。

2.創新金融審計手段，強化重點違規領域審計。對于貸款發放、票據辦理、不良資產的收購和處置、承保理賠等重點違規領域，金融審計不應僅停留在事后審計上，更應將關口提前，識別潛在風險，改善內部控制。金融審計應當創新審計手段和方法，引入風險導向審計和績效審計，不斷增強預判、識別金融市場潛在風險的能力，推動被審計單位提高經營管理效率、杜絕違規問題的發生；積極利用現代計算機信息技術，創新金融數據統計分析方法，發掘規律性特征和審計線索，提高審計效率（王家華，2010）。此外，金融審計還應探索跨系統、跨行業的專項審計。當前金融業處于分業監管體系下，金融審計應采取各監管機構審計聯動的方式，共享監管信息；同時通過多專業融合、多視角分析，推動形成層次較高、具有復合型特征的審計成果。

3.加強國家審計治理功能，完善審計整改反饋機制。在對不同金融機構違規問題的分析中可以發現，國家金融審計在“摸清家底，揭露問題，促進管理”等方面發揮正面效應的同時，也顯現了“屢審屢犯、屢犯屢審”的負面效果，究其根源在于國家審計治理功能的缺失。早在2011年，劉家義審計長就曾在審計學會第三次理事論壇上提出了“國家審計是國家治理的重要組成部分”這一觀點。為杜絕“屢審屢犯”的現象，首先審計機關要繼續堅持查處大案要案線索，依法嚴懲金融行業違法犯罪行為，充分發揮審計威懾力，監督制約權力運行，促進反腐倡廉。其次，除了行使監督權，行使建議權也尤為重要，審計機關在審計過程中應當重點關注制度性缺陷和管理漏洞，然后從促進金融體制改革和維護金融安全的角度，提出切實可行的審計建議。最后，必須明確審計整改的責任主體、責任部門和責任人，建立審計整改問責和整改追蹤反饋機制，創新審計披露方式，督促被審計單位邊審邊改、持續整改，從而提升金融審計效果。

劉家義．論國家治理與國家審計［J］．中國社會科學，2012（6）．

陳艷嬌，易仁萍．金融審計免疫系統功能實現的路徑研究——基于審計結果公告的實證分析［J］．審計研究，2009（3）．

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呂勁松．論金融審計服務國家治理的實現途徑［J］．審計研究，2012（5）．

王家華．國家金融審計的現實矛盾與解決方案［J］．審計與經濟研究，2010（4）．

F239

A

1004-0994（2017）31-0118-5

國家社會科學基金一般項目“霧霾治理中政府環境責任審計的實現機制研究”（項目編號：17BGL145）

作者單位：西安石油大學經濟管理學院，西安710065