階梯電價詳探

目標與路徑均已明確，居民生活用電階梯電價的推出只欠臨門一腳。理順此環節，銷售電價的市場化改革才能整體推進

《財經》記者 陳燕

國家發改委日前表示，目前已形成居民生活用電階梯電價改革的初步方案，正在廣泛征求意見。居民生活用電實行階梯式收費，實際上是去年底用電價格調整留下的“尾巴”。

從去年11月20日起，全國銷售電價每千瓦時平均提高2.8分錢，但僅限于居民生活用電外的其他用電結構調整。階梯電價改革專家組成員、國家電網能源研究院總經濟師李英指出:“這2.8分錢實際上應該覆蓋包括民用在內的所有電量。”

據國家能源局今年初發布的數據顯示，2009年全國全社會用電總量為36430億千瓦時，其中第一產業用電為947億千瓦時，第二產業用電為26993億千瓦時，第三產業用電為3921億千瓦時，城鄉居民生活用電為4571億千瓦時。

按每千瓦時漲價2.8分錢簡單測算，中國全年將增加電費1020億元，其中城鄉居民將增加電費支出約128億元。

尋覓合理階梯

新的電價改革整體思路，更關注用電行業而非用電量。

針對不同企業的用電差異，中國近年來在部分地區嘗試實施“差別電價”，即對高能耗用電企業收取懲罰性的高電價，以促使產業結構調整。

針對居民用電的不同需求，則嘗試實施“階梯電價”，其全名為“階梯式累進電價”，因其照顧到低收入人群維持最低生活水平的用電需求，也被稱為“窮人電價”。

據李英介紹，居民用電階梯式收費，就是把戶均月用電量設置為三個階梯:基本生活需求用電、正常家庭生活用電和奢侈型用電。

其中，第一階梯電價水平低于居民生活用電實際供電成本，第二階梯電價應反映供電真實成本，而為限制奢侈型用電設置的第三階梯電價則高于供電成本，高出部分用以補償第一階梯用戶沒有承擔的成本。

舉例說明，如果每戶每月用電230度，按階梯電價試點省浙江現行收費標準算，50度及以下為0.538元/度，51度至200度為0.538+0.03元/度，201度及以上為0.538+0.10元/度，加總應繳電費為50×0.538+(200-50)×(0.538+0.03)+(230-200)×(0.538+0.10)=131.24元。

廈門大學中國能源經濟研究中心主任林伯強等階梯電價改革專家組成員，對上述計算表示認可。

據悉，考慮到各省用電結構和生活水平差異的客觀存在，發改委在關于實施階梯電價的指導意見中只是做出原則規定，細則標準由各地政府根據當地實際量身打造。已實行階梯電價的省份，則根據指導意見結合近幾年經濟社會發展情況對原方案進行修訂。

第一階梯度數怎么定，是民眾爭議的焦點。李英的建議是第一階梯應覆蓋60%左右的用電戶，即60%用戶的全部用電量都按基本用電量定價。

發改委電價改革專家、華北電力大學教授張粒子認為，覆蓋率劃定應依據各省經濟發展水平，不能一概而論。張直接參與了《電價改革方案》研究工作，目前承擔《能源市場體系建設與價格機制研究》，該課題是國家能源局“十二五”能源規劃重大研究課題之一。

四川省從2006年開始試行階梯電價時，把第一階梯度數定為60度，參照標準是前一年全省低保用戶最高用電量為58度，在這基礎上調高2度作為起步度數。而浙江省把第一階梯度數定為50度，因為當時全省戶均用電量約為50度。

“合理設置階梯區間以及價差幅度同樣考驗著決策層。”原能源部政策法規司副司長、政府價格工作專家咨詢委員會委員朱成章說。

自發改委宣布擬推行居民用電改革以來，朱非常關注輿論反應:“現在不少人認為搞階梯電價就是變相漲價，限制居民用電，因此主張階梯之間價差不能太大。而其實階梯電價的初衷是希望通過擴大價差來限制奢侈型用電。這種觀念上的矛盾是‘階梯電價’政策遲遲未能出臺的原因。”

據已試行階梯電價的四川、浙江、福建等省物價局相關負責人介紹，在實際操作層面第一階梯電價的定價標準是嚴格遵守“低于供電成本”原則的。

就張粒子目前所知的幾省調價草案來看，多數連第二階梯電價也是低于供電成本的，雖然原則上第二階梯電價應反映實際供電成本，“這也從一個側面說明了電價改革強調的是機制改革，而不是價格水平本身”。

此外，李英認為，為保障低收入群體用電需要，可實行“生命線電價”，“即每個月對家庭用電量10度以內部分實行免費，扣除10度再計算電費。”這也是為了更順暢地推動居民電價改革。

林伯強透露，居民用電改革后，基本用電需求會受保護，大多數人還是屬于不提價或者提價非常少的范圍。

多位專家同時也強調，雖然考慮到居民承受能力，調價不會一步到位，但是從長遠來看，第一階梯電價應該與實際供電成本聯動，“不然第一階梯和后面階梯的價差會越拉越大，沒法協調”。

“可以通過提高工資水平、加大低收入群體的補貼等手段來消除電價調整的負面影響。” 中央黨校研究室副主任、發改委價格咨詢專家周天勇說。

階梯電價是第一步

有關專家稱，由供電成本決定，國外居民電價一般是工業電價的1.5倍至2倍。中國則長期對居民用電實行低價政策，帶來的價差缺口主要通過提高工商業用電價格分攤成本來彌補，也就是交叉補貼。

“由于交叉補貼的存在，居民無論收入水平高低，用電統一執行低電價，等于是用得多補得多，算下來還是富人受益。”林伯強解釋說，居民用電補貼在中低收入國家普遍存在，“補貼是必須的。但是‘一刀切’電力補貼是不合理的，某種程度上就是用窮人的錢補貼富人，這本身就不公平。”

李英也表示，越常用的家電使用頻率越高，每度用電分攤成本自然也越少;相反，奢侈型的大功率電器不僅對電網負荷提出較高要求，而且使用頻率不高，每度用電分攤固定成本反而多。“同樣是用電，但用電類型不同，對電力系統供電成本影響不同，價格自然也就不同，這就是公平負擔。”

由于居民用電季節性很強，電價在“分階梯”基礎上還可能“分季”，在每年夏季制冷和冬季采暖兩個用電高峰期，總體電價水平比其他月份高。

在階梯電價之上再設置峰谷電價或者分時電價，也應在政策考慮范圍之內。“以后用戶會習慣性地在意家庭用電量在一天之內、一年之內的分布情況，合理選擇消費電能，為節能減排作出貢獻。”李英說。

選擇性的電價政策需要“一戶一表”和智能電表控制設備的配合，由于目前全國大多數地區居民電表并不具備分階梯和分時功能，包括北京在內的不少地區將實行“改造一片推行一片”的方式逐步推行居民電價改革。

李英同時提到，與中國居民用電量占比不超過13%有所不同，發達國家的居民用電量往往高于工業用電量，比如美國2009年的用電總量為37070億千瓦時，其中居民用電量為13800億千瓦時，占比高達37%。

他認為，隨著中國產業結構調整和生活水平提高，居民用電量將逐年增加，實行階梯式電價的節能作用將更加明顯。

除了理順資源價格體系，促進節能降耗外，階梯電價的實施還被賦予了促進電力銷售市場化改革的重任。

被視為銷售電價改革破冰之舉的大用戶直購電，支付的價格主要包括直接交易價格和電網輸配電價。其中電網輸配電價是在平均輸配電價(銷售電價扣減上網電價)的基礎上再扣除電壓等級差價來核定。

國家電監會總監譚榮堯5月14日在《年度監管報告》發布會上表示，2009年全國有12個省份正式上報了直購電試點方案，僅兩省獲批。

部分省區出臺的輸配電電價標準“水平普遍偏高”，致使用電企業積極性不高。

電網企業對此的解釋是輸配電價包含交叉補貼，大用戶成本降不下來。“本來直購電實施后電廠和大用戶兩頭可以直接談判確定購電價，但中間的輸配電價有交叉補貼，影響了購電成本。要降低大用戶輸配電價，就得通過階梯電價調整等方式逐漸減少交叉補貼，反映真實供電成本，把接受補貼的銷售電價提上來。”國家電網能源研究院總經濟師李英分析說。

張粒子進一步指出，如果電力各類用戶不能公平分攤成本，輸配電價始終按差價定，處于不斷變動狀態，直購電交易雙方對輸配成本心里沒底，就沒法實施雙邊交易。而居民電價改革作用之一就是公平分攤成本，“包括居民電價在內的銷售電價改革，都是為了使銷售電價結構更趨合理，為未來市場化改革鋪平道路”。

避免推高CPI

決策層在居民電價調整上慎之又慎，避免推高CPI是考量因素之一。西南大旱、北方寒冷天氣超長，種種氣候異常現象正引發農產品漲價，宏觀調控像在走鋼絲。

如何平衡居民電價改革和通脹的關系?清華大學國情研究中心兼職研究員管清友表示，政府對資源調價的態度歷來是“通脹時擔心加劇通脹，通縮時擔心抑制經濟增長”，一次次時機被錯過。

在他看來，并沒有數據證明資源價格提升一定會引發通脹，“如果這次不改革，經濟恢復重新回到資源高消耗通道，輸入型通脹壓力再來，更不敢動價格，一耽誤又是兩三年時間”。管清友強調說。

5月14日國家發改委能源局官方網站的消息稱，今年4月全社會用電量同比增長23.1%，其中居民生活用電繼續走強，而西南干旱嚴重影響當地水電發電水平。

同日，發改委價格司負責人表示，進入三季度以后，考慮到翹尾因素的逐漸消失，CPI同比漲幅有可能會逐漸回落。

本刊記者李高陽對此文亦有貢獻