新形勢下信訪制度革新的困境與對策
——基于《重慶市信訪條例》貫徹實施情況的調查分析

廖秀健，雷浩偉

(西南政法大學 a.中國信訪與法治中國研究中心； b.政治與公共管理學院，重慶 401120)

新形勢下信訪制度革新的困境與對策
——基于《重慶市信訪條例》貫徹實施情況的調查分析

廖秀健a，雷浩偉b

(西南政法大學 a.中國信訪與法治中國研究中心； b.政治與公共管理學院，重慶 401120)

信訪法治化建設與信訪工作制度改革是當前信訪制度革新的核心維度。基于對《重慶市信訪條例》貫徹實施情況的調查分析，得出重慶市目前存在“信訪法規體系不完善、信訪意識與觀念落后”“信訪功能定位模糊、信訪工作機制與方法欠缺”和“信訪第三方參與缺失、多元信訪凸顯潛在危機”等問題，并提出“轉變思路，更新理念，加速法治信訪建設”“綠色公開，精準終結，推進責任信訪建設”以及“公民參與，基層治理，推進多元信訪建設”等3條基本對策。

信訪法治化建設；信訪工作制度改革；調查；創新

2012年，重慶市人大常務委員會信訪辦公室調研了重慶市“一府兩院”和17個區縣(自治縣)貫徹實施《重慶市信訪條例》的相關情況，在宏觀考察重慶市信訪現狀與成效基礎上，于2013年形成了《關于〈重慶市信訪條例〉貫徹實施情況的調研報告》，指出仍存在“學習宣傳不足”“信訪矛盾高發”“非正常(上)訪現象嚴重”和“信訪源頭防范機制與責任追究機制不到位”4類基本問題，并提出“及時修訂《條例》”“加大學習宣傳力度”“加強信訪相關政策研究”“健全信訪督查和責任追究制度”以及“加強信訪干部隊伍建設”5條對策建議*重慶人大網人大調研：《關于〈重慶市信訪條例〉貫徹實施情況的調研報告》，2013年6月13日，http://www.ccpc.cq.cn/home/index/more/id/190194.html。。

時隔5年，重慶社會經濟發展日新月異，信訪制度建設所面臨的形勢今非昔比。本文在《重慶市信訪條例》貫徹實施情況的調查分析的基礎上，再次搜集了重慶市信訪法規建設、機構與隊伍建設、工作制度與方法建設的相關情況，旨在對其困境與成因分析的基礎上發現新形勢下信訪制度革新的一般規律，探尋新形勢下信訪法治化建設與信訪工作制度改革的路徑與對策。

一、文獻回顧與問題的提出

自2012至2017年，重慶市潼南區、南川區以及豐都縣、城口縣、云陽縣等諸多區縣均對《重慶市信訪條例》貫徹實施情況進行了調研，所發現的問題與重慶市人大常委會信訪辦公室調研成果類似，但“明確信訪工作功能定位”“完善信訪終結和后續管理制度”等立法建議*重慶市綦江區人力資源和社會保障局網站：《關于〈重慶市信訪條例〉貫徹實施工作的建議意見》，2016年12月31日，http://www.cqqjrs.gov.cn/html/zcfg/16/12/2097.html。以及“建立信訪督查工作平臺”“深化信訪職能部門聯動機制”等制度優化*重慶市潼南區人民代表大會常務委員會網站：《關于〈重慶市信訪條例〉修訂建議的調研報告》，2016年7月29日，http://www.tnrd.gov.cn/html/jdgz/16/07/1679.html。對新形勢下重慶市信訪法治化建設與信訪工作制度改革大有裨益。

微觀而言，學界早有人對重慶三峽移民信訪這一特殊信訪領域進行了研究，并歸納出了三峽庫區移民信訪演繹出的“四大矛盾”，對其發展規律與處置應對進行了探索[1]；另有學者對三峽工程新時期移民信訪工作提出“加強認識”“落實規范”“積極引導”“改善民生”以及“化解積案”等建議[2]，進一步豐富完善了三峽庫區移民信訪理念與工作。宏觀上，學界多對信訪法治化路徑予以探索創新，如有學者提出要根據我國現實背景，依“黨、人大、司法”機關性質以及功能，探索信訪與法治相關聯的道路，構建三者相輔相成、各盡其責的信訪新格局[3]。此措施雖然創新了信訪法治化路徑，然而宏觀地研究信訪法治化建設路徑并未使信訪工作脫離原有困境，因此有學者對《信訪條例》的位階、合憲性、合理性等進行了缺陷分析，提出要盡快由全國人大統一制定信訪法[4-5]。針對日益嚴重的“訴訪不分”“信訪不信法”等問題，有學者開始對“涉法涉訴”信訪進行研究，一時間從“司法分流”視角研究“訴訪分離”問題得到了學界的廣泛認可。隨著研究領域的細化，諸多學者對信訪功能定位、受理范圍、工作標準進行了較為細致的研究，如王弘寧、劉佩認為堅持信訪制度溝通功能是信訪法治化的最佳出路[6]，而信訪功能回歸的關鍵則是“實現救濟類信訪和非救濟類信訪分類受理”[7]；張紅、王世柱則認為只有制定了統一的信訪法，才能準確定位信訪功能，通過剝除信訪權利救濟功能，使信訪成為政治參與、權力監督的渠道[8]。

綜上而言，已有實踐調查與理論研究缺乏體制機制上的創新，或是簡單地對《信訪條例》予以缺陷分析，或是單純地創新信訪工作機制，忽視了信訪制度與其他制度間的銜接以及《信訪條例》與《行政訴訟法》等法律法規的對接。因此，針對已有研究的不足，本文在對《重慶市信訪條例》貫徹實施情況進行調查分析的基礎上，對以下幾個問題予以探討：(1)新形勢下重慶市信訪法規建設、機構與隊伍建設、工作制度與方法建設現狀如何？(2)阻礙信訪法治化建設與工作制度改革的核心問題與關鍵因素在何處？(3)新形勢下信訪制度革新的突破口與著力點在何處，精準信訪、多元信訪、民主信訪建設該如何發力？

二、《重慶市信訪條例》貫徹實施的現狀：成效與不足

總體而言，重慶市信訪形勢總體可控并逐年好轉，信訪總量逐年下降，大規模上訪事件、非正常(上)訪及纏訪、鬧訪事件少有發生。但隨著訴訪分離與逐級走訪制度的推行，重慶市區縣兩級信訪呈現“正金字塔”式發展趨勢，基層信訪治理的壓力逐年增加。隨著反腐工作的深化，信訪與監察檢舉、巡視監督的交融愈加密切，加之民眾需求逐年增加、社會矛盾日益復雜，重慶市信訪工作面臨新的挑戰。

(一)重慶市信訪法規建設成效與不足

法治信訪是當前重慶市信訪制度建設的重中之重。宏觀而言，重慶市信訪法規體系較為完備，其法規體系涵蓋信訪受理接待、轉交督辦、終結導入等諸多層次。經調查，為配合《重慶市信訪條例》貫徹實施，先后有《關于基層信訪舉報簡易處理程序的實施辦法(試行)》《重慶市信訪調解辦法(試行)》《重慶市信訪聽證辦法(試行)》《重慶市信訪事項三級意見終結認定辦法(試行)》《重慶市信訪積案終結認定暫行辦法》《重慶市信訪事項復查復核辦法》以及《關于對重大決策事項推行信訪穩定風險評估工作的意見》等法規文件出臺實施*由于信訪工作的特殊性，部分信訪法規不予公開，本文僅對其中較有代表性的予以列舉。。這些法規對規范信訪秩序、解決信訪糾紛、增進社會公益、維持社會穩定、提升政府公信力、化解基層積怨具有不可忽視的作用。

各部門、區縣也積極貫徹《重慶市信訪條例》精神，出臺相關部門法規或指導意見，較有代表性的如涪陵區檢察院聯合區司法局制定的《律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件工作辦法(試行)》，為第三方律師參與涉法涉訴信訪治理予以制度保障；重慶市扶貧開發辦公室制定的《重慶市扶貧信訪工作實施意見》開拓了扶貧信訪工作新思路，為精準扶貧、保障貧困群眾合法權益予以制度保障；重慶市高級人民法院出臺了《關于進一步推動落實干部下訪群眾和涉訴信訪源頭治理制度的意見》以及《在立案環節強化涉訴信訪風險評估的通知》等文件，開拓創新了信訪評估工作方式方法，等等*在調研中，所調研的各區縣以及相關部門均出臺各自信訪工作辦法，本文僅對其中較有代表性的予以列舉。。各區縣、部門紛紛結合自身實際出臺信訪工作辦法及指導意見，一方面體現出重慶市信訪法規建設的規范化與體系化，另一方面體現出重慶市信訪工作的精準化與有效化。

相比全國信訪法規建設而言，重慶市信訪法規建設仍較為滯后，依舊是“上推下”指揮棒式的法規建設模式，沒有發揮起地方立法推動國家立法“下促上”的促進作用，地方立法的實踐與理論研究也存在缺失。

(二)重慶市信訪機構與隊伍建設成效與不足

新形勢下，信訪工作的成敗愈加依賴于合理的信訪機構設置與高素質的人才隊伍體系。重慶市信訪機構設置較好地貫徹落實了《重慶市信訪條例》的精神和規定：全市38個區縣(自治縣)人大常委會均設立了信訪辦公室，市、區縣(自治縣)各級政府也均設立了專職信訪工作機構，各政府部門和街道也設立或明確了信訪專門機構。微觀而言，重慶市各級法院、檢察院也均重視與強化信訪工作力量，如單獨設置立案庭處理涉法涉訴來信、來訪事項，精準細化了信訪受理接待工作。

從國家信訪局門戶網站、重慶市信訪辦公眾信息網以及各區縣政府信訪網站有關機構設置的公開情況來看，相關信訪機構設置較為合理，各機構職能分工明確，能較好地契合國家信訪局工作安排與其自身實際需要。重慶市信訪辦辦信處、接訪處等12個職能單位各司其職、相輔相成，但相比國家信訪局，缺少信息中心等獨立的信訪事項公開機構。就重慶市各區縣信訪辦機構與職責設置而言，其職能分工更為具體細化，但是各職能部門間的橫向聯系較少，過于細化的職責分工也易造成人浮于事、機構臃腫、相互推諉、效率低下等問題，如表1所示。

表1 國家信訪局、重慶市信訪辦、萬州區信訪辦機構設置對比* 本文僅列出國家信訪局、重慶市信訪辦、萬州區信訪辦的機構設置對比。

在人員配備上，重慶市信訪工作人員逐漸向專業化、精干化、多元化方向發展。如各區縣積極引入第三方律師參與信訪接待、第三方機構參與信訪評估、第三方社區力量參與信訪調解，職業律師、信訪專家、委員代表、“鄉紳五老”有機參與在信訪工作之中。一方面，律師等專業力量的注入提高了信訪積案的成功化解率，也促進了信訪工作的科學化與規范化；另一方面，民間智囊的引入提升了信訪工作的信度，在增加政府與公民互動中提升信訪在維護社會穩定、緩和社會矛盾中的減壓閥作用。

(三)重慶市信訪工作制度與方法建設成效與不足

自2009年以來，重慶市先后建立健全各類信訪配套制度20余項*自2009年以來，重慶市創新或借鑒各類信訪工作制度與工作方法20余項，較為突出的有干部接訪下訪、矛盾糾紛排查化解、信訪調解、信訪代理、第三方律師參與信訪治理以及信訪包案責任制等工作機制或方法。，充分發揮干部接訪下訪、矛盾糾紛排查化解以及信訪調解等制度方法的作用，逐步構建起“暢通、務實、高效、公開”的信訪工作格局，法治信訪、責任信訪、陽光信訪建設穩步推進。

2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《信訪工作責任制實施辦法》，重慶市信訪辦公室以宣傳相關精神為契機進一步規范了信訪工作制度，創新優化了一系列信訪工作方式方法。

在創新信訪工作制度方面，重慶市旨在構建“大信訪”與“大化解”的信訪工作格局，創新運用或深入發展信訪維穩聯動機制、矛盾糾紛排查調處機制、信訪終結與導入機制、信訪工作目標責任考核機制等。已有制度體系雖能實現信訪工作的聯動，從信訪問題發現、信訪受理接待、信訪辦理轉交、信訪復審復核、信訪導入終結以及信訪考核評價6個方面將信訪工作予以統一規劃，但是在微觀上，其缺乏信訪公開機制與外部銜接機制。當前，重慶市信訪雖有“陽光信訪”體制建設，但在信訪事項備案、公開等方面的工作力度依舊不足，尤其是在各區縣、各部門，很少有專門的網站公開信訪相關事項；在制度銜接上，其僅注重訴訪間的對接而在一定程度上忽視了信訪與巡視、復議間的銜接。

在工作方式方法建設上，重慶市各信訪機構立足自身實際工作，積極開拓信訪工作新方式方法。總體而言，主要體現在源頭預防、中間化解、終結公開等三大方面。在源頭預防上，信訪事項風險評估、事前公開疏導、領導走訪接訪以及拓展信訪信息渠道等方式綜合運用，大大減少了突發性、規模化的信訪群體事件；在中間化解上，風險核查、領導包案、代理訴訟以及信訪聽證等方法全面普及，有力地提升了信訪矛盾糾紛化解能力；在終結公開上，事后評估、隨訪反饋、滿意評價以及備案公開等層層開展，一方面保障了信訪事項依法終結，另一方面增進了政府與民眾間的互信度。

三、新形勢下信訪制度革新的阻礙：困境與成因

如前所述，當前社會矛盾復雜多樣、信訪問題復雜交織，這些均致使信訪糾紛化解難度增加，也使得雖然信訪總量有所下降，但其信訪基數依舊較高。隨著社會經濟的發展，大量新糾紛、新矛盾、新訴求將不斷涌入或反映在信訪領域，信訪制度革新面臨新的困境與阻礙，這是當前繼續深化信訪法治化建設、推動信訪工作制度改革必須高度重視與主動面對的難題。

(一)信訪法規體系不完善、信訪意識與觀念落后

首先，就《信訪條例》自身而言，其合憲性缺失*并非僅有《重慶市信訪條例》合憲性缺失，綜觀全國，國務院《信訪條例》以及各地制定的《信訪條例》均存在合憲性缺失的問題。，主要表現在其許多條文規定實質構成了對公民直接監督權的剝奪或變相剝奪。如限制集體上訪的人數，在無法律規定的情況下，以行政法規限定公民信訪人數，事實上是在剝奪公民的政治權利。其次，“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則即要求要將信訪問題化解在基層，由事發地政府和相關部門負責處理，不得越級。然而，在基層信任度低、配套制度銜接不夠這些無法解決的難題的制約下，一味地禁止越級上訪，一方面會造成信訪效率低下，另一方面，信訪人的訴求難以得到解決而會致使民眾積怨加深。最后，對地方信訪法規而言，一是缺乏與國務院《信訪條例》相銜接的法規制度，二是缺少結合自身實際的基層法規創新，在上下銜接與自身創新都缺失的情況下，地方信訪改革難有實質成效。

信訪意識觀念與信訪法規體系建設關系密切，新舊信訪觀念沖突會間接導致信訪立法的滯后。當前，在政府層面，法治信訪、責任信訪與陽光信訪理念達成共識，但是精準信訪、多元信訪與民主信訪理念仍未廣泛實踐；在民眾層面，“鬧而優則仕”“鬧而優則利”以及“大鬧大解決”“多鬧多解決”等思想依舊根深蒂固且難以根除。完善信訪立法與更新信訪觀念固然重要，但這僅是信訪法治化的保障，信訪法治化的核心在于保證信訪理念的革新，理念革新更需要付諸于社會實踐。積極試點，推廣而之，在實踐的基礎上加深認識，用先進的理念指導實踐，在實踐的過程中加強宣傳與學習，才是信訪法治化建設與工作制度改革的有效出路。

(二)信訪功能定位模糊、信訪工作機制與方法欠缺

以權利救濟為主要導向的信訪功能定位，是信訪法治化建設與工作制度改革深入的主要阻礙因素之一。當前，信訪部門不承擔實質性職責，可以說它僅是社會問題的“中轉站”，而非“終點站”。這種“虛位部門”在對具體部門追責時十分無力，若某一政府職能部門建立自己的信訪辦，那么又會出現“官官相護”的尷尬局面。究其根源，是信訪強化監督職能、弱化救濟職能使然，這種虛位的現實顯然又與我們追求強化其監督職能相悖，而一味地弱化其救濟職能又會造成民眾積怨加深的積重難返——這是信訪功能定位的雙重悖論。

“弱化信訪論”便是基于強化信訪后產生的諸多矛盾而進行批判。實際上，強化信訪、賦予信訪部門實權已有學者證明其行不通，這也是為什么“信訪取消論”一直存在的原因。然而一味地弱化或取消又不能滿足現階段我國公民的需求，也無法彌補法律的空缺。因此，信訪功能陷入虛化與強化的兩難困境。

信訪功能定位的模糊不清直接導致信訪工作機制與方法的偏離。在信訪工作機制與方法建設上，一味“拓寬民眾信訪渠道”“加速網上信訪建設”，反而不利于信訪工作的開展。地方各級政府積極拓寬群眾來信來訪渠道、廣泛征集民意，然而渠道的拓寬意味著問題、糾紛及訴求的增多，與之相銜接的化解機制卻不完善，這種能夠發現問題卻難以解決問題的困境又會加劇民眾對政府的不滿。網上信訪作為各區縣信訪的主體方式，依舊存在程序繁雜、流轉困難、效力不足、配套設施不健全等問題。網絡的普及度制約著網上信訪的可行性，一是網絡是否在全社會普及，二是是否所有公民都能熟悉計算機的簡單操作，諸如在偏遠山區，對那些有訴求卻無法上網、不會上網的信訪人而言，網上信訪平臺很難起到實質效用。

信訪問題在網上流轉，其跟蹤督辦若仍在網上實現，效力就很難有保證(問題是信訪人相信與否)。信訪部門及工作人員很難有效處理數以萬計的網絡信訪事項；網上信訪將花費大量人力、物力，這間接地增加了政府的財政壓力，因此實質上并未減少信訪成本。信訪事項完結后需要備案，而政府在建立完備的信訪數據庫與分析系統中也缺乏足夠的技術與智力支撐。

(三)信訪第三方參與缺失，多元信訪凸顯潛在危機

當前，第三方參與信訪治理在實踐與理論上已達成共識，重慶市在“兩代表一委員”參與機制、律師參與機制以及第三方評價機制等方面不斷優化完善，并在實際運用中取得了較好成效。然而，以上機制的健全依舊停留在信訪治理的表面而未加以系統化深入，第三方參與信訪治理也未從受理、接待、導入、督辦、終結、評估等多方面展開論證與實踐。

在第三方參與的理論研究與實踐論證中，其存在的諸多危機也日益顯現，如基層治理的信任危機、成本增加的支付危機、需求導向的質量危機等。尤其是在成本方面，與訴訟相比，信訪成本顯得極其低廉，這僅是相對于信訪人而言，站在政府的角度，信訪的成本就極其高昂。部門間的周轉、辦公費用、人力投入、信訪聽證的布置牽一發而動全身，因此成本極高(見表2)。撇開厭訴心理，這種經濟理性是民眾“棄法轉訪”的重要原因，因為在信訪人眼里，信訪成本尤其是初始成本與信訪的期待值相比是極其低廉的。

然而，若將信訪投諸第三方，信訪事項將會在政府與第三方之間相互流轉。在這一流轉過程中，信訪終結環節的時間無疑會延長，信訪人自身承擔的經濟費用也會增加。以往學者僅對信訪部和政府職能部門間的相互扯皮、推諉現象進行研究，而忽視了第三方治理的潛在危機。實際上，第三方與信訪部門之間、第三方與政府之間在信訪治理實踐中也會出現本末倒置、推三阻四的問題，雖無實證，但也不是沒有可能。那么信訪人究竟會不會認同這種顯性成本和時間成本的增加而繼續信訪？作為理性人，尤其是在第三方效力尚未明確的前提下，信訪人顯然不會接受。

就政府而言，原本就高昂的信訪成本若再繼續加大對信訪的第三方投入，又加之對第三方中介組織管理成本諸如人、財、物的支出，政府也難以有所認同；政府如果通過增加信訪成本迫使信訪人“棄訪轉法”，顯然有悖于民主法治政府的服務宗旨——這也體現了目的與過程的沖突。因此，信訪成本的增加是第三方參與信訪治理深入改革不可避免的梗阻。

表2 信訪與訴訟成本對比分析

四、新形勢下信訪制度革新的路徑與對策

(一)轉變思路，更新理念，加速法治信訪建設

新形勢下，為進一步推動信訪制度革新，要牢固樹立信訪法治理念、人本理念、效率理念和大信訪理念，即信訪工作要以法治、人本、效率、統一為核心。

一方面，加強對《信訪條例》及其相關精神的宣傳與學習。信訪工作人員與信訪人的認知不協調的問題客觀上將長期存在，但我們可以最大限度地通過宣傳教育去避免這種問題。宣傳教育是一種柔性的信訪法治化手段。文化具有深遠持久的影響，通過法治宣傳教育可以讓信訪法治理念深入人心，并在長時間內指導信訪人與信訪工作人員的行為。當然，宣傳教育是多方面的，既可以是政府官員的自我教育，也可以是民眾教育；既可以是政府對民眾施加影響，也可以是民眾自我教育。

另一方面，深化對法治理念、人本理念、效率理念和大信訪理念的理解。首先，健全領導干部“大接訪”、信訪積案“大化解”、社會力量“大參與”、信訪工作“大提升”等信訪工作方式方法，力求構建一個層級明確、富有效力的“大信訪格局”，各基層信訪部門歸屬統一的“大信訪部門”。其次，各級各部門，尤其是信訪部門要主動研究新情況、適應新形勢，按照上級決策部署，充分落實好信訪制度改革的各項措施。一是要帶頭學法、懂法、遵法、守法、護法、用法，提高依法辦事能力，依法維護人民群眾參加社會管理和社會事務的權利。二是要積極引導群眾依法逐級反映問題，對于應到基層但沒到基層反映問題的、基層正在處理并未超出法定處理限期的、信訪事項已經依法終結的，信訪部門不予受理、各級政府信訪部門不再受理的涉法涉訴信訪事項，要及時引領信訪人依照法定程序向有關政法機關提出訴求。三是要堅持暢通信訪渠道與維護信訪秩序并重、創新機制與強化責任并舉、主張權利與履行義務統一、依法辦事與思想教育相結合的原則，切實樹立信訪工作的正確導向。

最重要的是，要著重建設信訪制度與訴訟、復議、巡視制度間的銜接機制，做好《信訪條例》與《行政訴訟法》等國家法律法規以及與《黨內監督條例》等黨內法規的對接，在法律法規的對接中，推動信訪法治化建設。

(二)綠色公開，精準終結，推進責任信訪建設

責任信訪建設是信訪工作制度改革的關鍵，信訪公開機制是責任信訪建設的核心。新時期各信訪部門應該結合自身實際構建陽光信訪工作模式，在建設網上信訪服務平臺的基礎上，進一步加強信息公開，強化成果運用；注意集約化，在控制成本中改變民眾與政府之間的信息不對稱現狀，以公開促穩定、以知情促和諧，增加民眾信訪的獲得感。

陽光信訪工作模式是依托“信訪信息系統”和“信訪服務系統”等一系列網絡媒體平臺構建出的新型體系化、聯動化的信訪模式。其為公民營造公平公正、透明可信的信訪環境，并將黨政機關辦理信訪事項的整個過程皆置于群眾的監督之下，打造了便捷高效、陽光透明的信訪服務平臺，如圖1所示。

圖1 陽光信訪工作模式

網絡信訪服務中心集投訴受理、建言獻策、監督管理、民意評價、查詢反饋和政務公開六大功能于一體。網絡信訪聯合接待中心則通過領導交辦、民情快車、市長信箱、城市熱線、網絡留言、視頻接訪和上級函轉在網上進行信訪接待。在接待過程中，要做到層層推進、步步匯總、實時跟蹤、有效督辦，并及時將辦理結果反饋給信訪人。

終結與否，是評判信訪工作成敗的標準之一。當前信訪三級終結制度存在弊端，對那些通過復核還不能解決或還不能讓信訪人滿意的信訪事項，沒有后續機制保障落實。三級終結的效力也難以得到保障，因此通過信訪聽證會增加透明度、通過人大審查、引入第三方力量提升其效力顯得尤為重要。信訪終結機制要重點研究終結依據(立法)、終結范圍(職能)、終結程序(效率)、終結標準(公平)四個方面，同時要實現有效監督，落實信訪終結的責任主體。

(三)公民參與，基層治理，推進多元信訪建設

首先，需進一步轉變信訪治理的觀念，引導踐行“信訪前置”。“信訪前置”強調將公眾參與引入公共決策，即讓公民在政府管理行為實施環節(決策環節)內行使信訪權，簡言之就是“問政于民”向“理政于民”的轉變。信訪前置集增強預控能力、加強公民的政策認可度、降低信訪源頭發生率、緩解信訪機關工作壓力、推進民主政治建設等作用于一身，政府要在做好信息收集、決策咨詢與風險評估工作中，主動引導教育民眾參與管理信訪事務——信訪糾紛源頭化解的縱深發展。

其次，深入探索信訪第三方治理模式。第三方參與信訪治理需要從參與領域與參與效果上加以提升。就律師參與信訪治理而言，分為分離訴訪事項、導入司法渠道、代理涉訴信訪三步走。首先，由律師對信訪事項進行初步篩選進而可將信訪事項分為訴訟類、復議類、涉訴信訪類、行政信訪類事項，這為信訪分流治理提供了前提保障；其次，分類之后最為關鍵的便是將涉法涉訴類信訪、訴訟事項及時導入司法渠道；最后，為能夠導入司法渠道的涉法涉訴信訪案件代理訴訟，這是律師參與信訪第三方處置的歸屬。在信訪司法導入中，律師起著甄別、推薦兩種作用，相應地也應當建立信訪的律師甄別機制、推薦機制。換言之，律師要擔當起甄別信訪案件是否涉法涉訴以及原評判是否合理的職責，然后對需要通過訴訟渠道解決的案件向法院進行推薦或對原判決情況做出說明，以確保信訪事項得以公正解決并使信訪人信服。

誠然，第三方參與信訪治理絕不限于律師參與這一單一領域，除此之外，還可以通過構建社會問責機制以實現信訪督辦的第三方處置，即建立一種依托社會力量并為民眾所信服的信訪全過程社會評價系統，評估專家在其中必不可少，民眾信服的公眾人物、律師、黨代表、人大代表、政協委員、媒體記者等更應當有機分布于評估系統之中[9]。通過完善基層治理機制以實現信訪終結的第三方處置，即將信訪終結的話語權交于社會第三方，然后經由政府裁斷，亦或者直接將信訪終結的決定權交于第三方，政府負責監督。也就是說，引入第三方民間“專家”參與信訪人信訪的過程，并對信訪終結的時間、程度、措施加以提議與指導，或者請其做終局決定的情況說明，以增加政府民眾互信，有效化解糾紛，如圖2所示。

圖2 信訪第三方介入處置治理轉變模式

五、結語

本文對重慶市信訪基本情況、信訪法規建設現狀、信訪機構與隊伍建設現狀、信訪工作制度與方法建設現狀予以宏觀調查分析，得出重慶市信訪工作存在“信訪法規體系不完善、信訪意識與觀念落后”“信訪功能定位模糊、信訪工作機制與方法欠缺”“信訪第三方參與缺失、多元信訪凸顯潛在危機”等問題，針對以上三方面的問題，提出需要“轉變思路，更新理念，加速法治信訪建設”“綠色公開，精準終結，推進責任信訪建設”以及“公民參與，基層治理，推進多元信訪建設”等3條基本對策。

然而，重慶市信訪有其自身特殊性，同時礙于調查樣本的狹窄，相關原因分析與對策建議可能面臨推廣應用性不足的問題，因此后續研究將進一步擴大調查樣本總量，從信訪受理、接待、轉交、督辦、導入、終結、評估多方面綜合考量。此外，相關研究還應進行跟蹤性的動態研究，以提升研究成果的實效性與應用價值。

當前，基于國家監察體制改革背景下的信訪法治化建設與信訪工作制度改革，要著重在如何“整合反腐資源”、如何“精準問題線索”、如何“加強內部監督”、如何“做好制度銜接”等方面加以創新，學界也應以此為切入點，推動相關研究的發展。

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ThePathandCountermeasureofLettersandCalls’InnovationUndertheNewSituation:AnInvestigationandAnalysisontheImplementationofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations

LIAO Xiujiana, LEI Haoweib

(a.Research Center for Letters and Visits and the Rule of Law in China;b.School of Politics and Public Administration, Southwest University of Political Science & Law, Chongqing 401120, China)

The reform of legalization of letters and calls and the reform of its work system are the core dimension of the current letters and calls system innovation.Based on the investigation and analysis of the implementation ofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations, it is concluded that there are problems, such as“laws and regulations system are imperfect, with beliefs and ideas falling behind”“The function is ambiguous，and the work mechanism is imperfect”“Third party participation is inadequate, and multi-element letters and calls highlights the potential crisis”, etc.. In this paper, we put forward three basic countermeasures, such as “changing and updating ideas, and accelerating the construction of letters and calls to the rule of law” “green-opening, accurate-ending, and promoting responsible letters and calls construction” and “citizen participation, grassroots governance, and promoting the construction of multiple letters and calls”.

the construction of legalization of letters and calls; work system reformof letters and calls; investigation; innovation

2017-05-08

中國法學會“研究闡釋黨的十八屆六中全會精神”部級重點專項課題“黨內巡視制度研究”(CLS(2016)ZDZX05)；重慶市地方立法研究協同創新中心立項課題“《重慶市信訪條例》貫徹實施情況調查報告”(DFLF201606)；西南政法大學2016年學生科研創新計劃資助項目“涉法涉訴信訪問題與制度創新研究——以重慶市法院系統信訪案例為例”(2016XZXS-272)

廖秀健(1967—)，男，四川什邡人，教授，博士，西南政法大學中國信訪與法治中國研究中心常務副主任，中國社會穩定與危機管理中心研究員，研究方向：行政法治、危機管理。

廖秀健，雷浩偉.新形勢下信訪制度革新的困境與對策——基于《重慶市信訪條例》貫徹實施情況的調查分析[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(10):106-114.

formatLIAO Xiujian, LEI Haowei.The Path and Countermeasure of Letters and Calls’ Innovation Under the New Situation:An Investigation and Analysis on the Implementation ofChongqingMunicipalLettersandCallsRegulations[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(10):106-114.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.10.014

D632.8

A

1674-8425(2017)10-0106-09

(責任編輯馮 軍)