構建房地產長效機制的“四梁八柱”

歐陽捷

短期來看，長效機制影響房地產與國民經濟平穩健康發展、城市化布局與城鎮化進程；長期來看，長效機制與土地和資本供給制度、居民財富轉移與稅制安排都有關系，它不僅僅是房地產業本身的長效機制，更是未來國家長遠可持續科學發展的基石，也是涉及財政體制、金融體制、土地管理體制、城市管理體制、國家與企業個人財富分配體制的重大改革課題。

當然，長效機制絕不應當僅局限在住宅市場，也應當包括商業地產、旅游地產、文化地產、養老地產等。

不過，現在房地產的問題主要在住宅市場，長效機制也會首先在住宅市場上率先推出。

所謂“住宅市場長效機制”究竟是什么樣的呢？

要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止大起大落。要在宏觀上管住貨幣，微觀信貸政策要支持合理自住購房，嚴格限制信貸流向投資投機性購房。

長效機制真的很難嗎？或許未必。其實還是要回到供給側改革的思路上，按照中央多年來提出的方向去思考，如果按照“四梁八柱”框架，或許可以用圖1來表示。

一、“四梁”：從需求端調節

1.“四梁”之一：樓市行政調控

調控主要是圍繞抑制超大特大城市需求，不論限購、限貸、限價、限售，還是租售并舉、70/90，都是為了化解供給不足的矛盾和防止泡沫破裂的風險。

去年10月以來的政策初步見效，并且調控正在從一二線城市向三四線城市蔓延，相信只要房價上漲壓力不減、樓市泡沫趨勢不變，行政調控就不會退出。

2.“四梁”之二：定向信貸政策

房地產信貸才是殺手锏，其中包括開發貸款和個人按揭與住房公積金貸款，信貸的放松與收緊對開發銷售的影響非常之大，現在還未全部出鞘。

去年房地產市場大好，銷售額增長34.8%，開發貸同比并沒有同步增長，相比2015年的較低基數，僅僅增長了6.4%。今年一季度，開發貸增速從1-2月的11.5%下降到1-3月的10.7%，顯示開發貸額度已在金融系統內部控制，不過控制信貸就肯定會減少供應，未來就會導致市場的政策性周期變化，在維穩的大背景下，相信開發貸只會微幅調整。

個人按揭貸款增速更是快速下滑，去年5月最高峰時曾經達到58.5%，然后逐月下降，今年一季度直線下滑到18.6%，預計今年房地產按揭貸款增速很可能會下降到個位數。

其實央行的態度還是很明顯的，并不希望房貸增速下降過快。兩會記者會上，周小川行長說：“未來，住房貸款在中國還會以相對較快的速度增長，但是我們要適當平衡。隨著住房產業政策的調整，估計還會適當放慢”。銀監會郭樹清主席的話也印證了央行的邏輯：“居民部門總體來說，銀行貸款不算太多，杠桿率不高，但是這樣一個增速需要引起關注。”

這兩句話意味著個人房貸還會增長，只是增速會放慢。

因此，今年個人按揭貸款增速會放緩，但依然還會是正增長。如果信貸是正增長，銷售額當然也會正增長，這又支撐了我們“量平價穩、略有增長”的預判了。

3.“四梁”之三：有效需求扶持

住建部與中房協都在引導房企開發節能環保、百年綠色住宅，有些城市也已提出了政策要求，比如浙江全省的住宅全面推廣100%全裝修和成品交付，這既可以促進城市環境保護，也有利于產品品質提升。

但是，政策扶持顯然是不夠的，全裝修住宅、裝配式住宅、綠色住宅也應當像新能源汽車一樣予以政策支持，畢竟居民承受能力與房企投入成本之間還是存在適配差異的，好東西也要能買得起才好，最好的政策就是通過補貼激勵投資與消費。

4.“四梁”之四：社會預期管理

預期管理是現代社會管理的核心要務，特朗普和美聯儲都很善用預期管理。前者用威脅和不確定性的預期來為自己的競選和執政贏得籌碼，后者在加息旅途中不斷釋放并探測市場底線、引導市場預期。

今年兩會，住建部長主動告訴媒體：“儲備了若干個調控政策，這些政策足夠我們調控市場所用”。兩會后不久，住建部和國土部就共同發布了《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》（下稱《通知》）。

《通知》要求：“2017年6月底前，地級以上城市、地州盟所在地和百萬人口以上的縣（縣級市）應編制完成住宅用地供應中期（2017-2021年）規劃和三年（2017-2019年）滾動計劃，并向社會公布。”

《通知》還特別強調：“堅決防止出現區域性總價、土地或樓面單價新高等情況，嚴防高價地擾亂市場預期。”

顯然，住建部已經特別注意通過管理預期引導市場，這就告訴大家，大城市的土地供應計劃應當連年增長，才能扭轉供不應求的市場預期，而供大于求的城市也不能再隨心所欲地加大土地供應造成新的庫存，供求關系一旦相對透明，市場預期也就穩住了，投機客就只能銷聲匿跡，恐慌性購房也就煙消云散了，這是穩定預期的最佳策略。

二、“八柱”：從供給端發力

1.“八柱”之一：城鎮化

去年10月，國務院辦公廳印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，明確除極少數超大城市外，全面放寬農業轉移人口落戶條件，各地區要確保進城落戶農民子女受教育與城鎮居民同城同待遇。框架已經形成，方案也明確了由各個部委牽頭制訂實施辦法，雖然如發改委領導所說正在緊鑼密鼓推進，但顯然出臺進度與“加快”的要求還存在差距。

2.“八柱”之二：城市住房用地供應

既然要讓農民進城，大城市就要增加供地，小城鎮就要去庫存，住建部和國土部《關于加強近期住房及用地供應管理和調控有關工作的通知》非常清晰地給出了住宅用地供應“五類”調控目標管理辦法，“住房供求矛盾突出、房價上漲壓力大的城市要合理增加住宅用地特別是普通商品住房用地供應規模，去庫存任務重的城市要減少以至暫停住宅用地供應”。可以說，這個辦法是真正拉開了房地產供給側改革的大幕，對供給不足與供給過剩的矛盾給出了極具操作性的要求，關鍵就看各城市政府的落實情況。endprint

但土地長效機制不僅要關注“量”的供給，還要關注“價”的管控。政府可以對土地價格年度漲幅作出限定，比如說與CPI、居民收入增幅掛鉤，避免地價上漲過快倒逼房價的過快上漲。

3.“八柱”之三：不動產登記

盡管說，供給不足與供給過剩的城市都有了針對性的措施，但是，問題是供給是政府可控的，需求卻不一定。比如說，全民炒房就是去年很多城市發生過的事情，當資產價格成倍上漲，需求就被刺激出來，供求失衡就被加劇放大。

而我們其實并不確切知道我國城市到底有多少住房？我們還需要多少住房？我們有多少住房可能會被拆遷？有多少住房是平房、磚混、棚戶、無電梯？有多少商鋪、辦公樓？

如果通過不動產登記，能夠讓全社會了解這些信息，我們將減少大量盲目投資、盲目開發、盲目購買，既可以節省大量社會資本、也不會浪費民眾家庭財富。

4.“八柱”之四：房地產投資

房地產的有效投資顯然是能夠提高投資效率，并幫助調節市場供求關系。但是，在一二線城市土地供給不足、房企僧多肉少的現實之下，控制房企數量、降低地王概率、防止地價推升房價就顯得尤為必要。

如何控制熱點城市的房企數量呢？

2015年9月，國務院下發的《關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》中明確，對房地產開發項目中的保障性住房和普通商品住房最低資本金比例維持20%不變，其他房地產開發項目的最低資本金比例為30%。

如果政府希望抑制熱點城市房地產過熱，顯然是可以大幅提高熱點城市房地產項目的資本金比例要求，比如按照產能過剩行業的水泥項目最低資本金比例35%，甚至按照鋼鐵、電解鋁項目最低資本金比例40%的要求執行。

顯然，提高最低資本金比現房銷售的要求更高，因為現房銷售仍然可以通過土地抵押和在建工程抵押獲得銀行資金，而資本金只能用于項目，不能提前撤出，這就迫使不具資金實力的中小房企避而遠之了。

5.“八柱”之五：農村建設土地入市

早在2014年1月，中共中央、國務院就印發了《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》（下稱《意見》）。《意見》指出：“引導和規范農村集體經營性建設用地入市。在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，加快建立農村集體經營性建設用地產權流轉和增值收益分配制度。有關部門要盡快提出具體指導意見，并推動修訂相關法律法規。”

農村集體建設用地同權同價入市的核心是政府與農民之間的利益調整，城市政府是不是都有意愿或者有能力向農民讓渡利益，這不僅取決于中央政府調整土地管理制度的強大決心，也考驗地方政府維系造血功能的博弈能力。

如果農村集體建設用地可以入市，城市土地壟斷格局將被打破，土地市場的理性供給與合理定價才能實現，這才是土地長效機制的核心。

不過，政府將部分失去土地定價權和土地增值收益，土地財政將難以為繼，城市建設與發展將面臨困境。即便是上海這樣的城市，去年財政一般公共預算收入6406.1億元，扣除涉及土地的稅項681.8億元，只有5724.3億元，但國有土地使用權出讓收入就達2085.6億元，加上土地稅收，土地財政依賴度高達48.3%。

可見如果失去土地財政，幾乎所有城市的建設與發展都將難以維系，這也是美國特朗普深感不滿的“（基礎設施）美國已經淪為第三世界”背后邏輯。

當然，農村建設用地入市已是大勢所趨，農村集體經營性建設用地使用權也必然逐步金融化。去年6月，中國銀監會、國土資源部印發了《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款有了突破性進展，不過還僅限于工礦倉儲、商服等經營性用途土地，而且也僅限于國家確定的農村集體經營性建設用地入市改革試點地區。

盡管柱子早已畫好藍圖，但施工進展顯然還不夠快，關鍵恐怕還是共識尚未完全形成。

6.“八柱”之六：城市土地財政

樓市泡沫的根源與土地招拍掛制度“價高者得”是有關系的，雖然地價是否助推房價是有爭議的，但是地價快速上漲助推房價上漲預期卻是沒有異議的。

舉個例子：某市分管招商引資的市領導希望用低地價引進大項目來提升城市的發展潛力和品牌形象，而分管城市建設的市領導則希望地價越高越好，不僅覆蓋征地拆遷成本、還能對地方財政有貢獻。雙方似乎都是對的。

但歸結到制度層面，就出了問題。因此，沿用了多年的土地出讓金制度是不是最優的？能不能改革？如何能夠既讓城市獲得持續發展能力，又防止地方政府抬高地價與民爭利？顯然我們還沒有看到這根柱子的框架影子。

如果僅僅是解決地價助推房價的問題，未來不僅可以采取國有土地與集體土地的統一市場招拍掛來平抑地價的過快上漲，或許也可以實行中央對地方土地出讓金增益征收“所得稅”來降低地方政府的土地財政依賴度。這樣，地價上漲速度或將明顯放緩，資產泡沫膨脹速度或將受到抑制。

7.“八柱”之七：房地產稅收

如果我們真的要改革土地出讓金制度，把財政收入統一歸位于稅收，肯定不限于房地產稅，包括林林總總的涉房涉地稅費或將一并梳理、合并或取消。

美國減稅已在國會達成“基礎性共識”（美國財長姆努欽），《人民日報》批評這將掀起全球稅務戰。但是，美國減稅，就是要在全球掀起搶人（減個稅、棄遺產稅、搶精英）、搶錢（人的背后是資本）、搶企業（減企業所得稅）的大戰，通過搶奪以人為主的核心競爭力資源，保持繼續領跑者的競爭優勢和霸主地位。如果美國真的減稅成功，相信更多國家將被迫跟隨減稅，否則將失去全球競爭力。

中國如何應對？是降低制造業稅收來繼續維持出口競爭力？還是降低消費稅來刺激內需市場？

我們預判，長三角住宅市場高位周期不會超過10年，全國市場也在10年左右，房地產大規模開發很快就要結束，即便不改革土地出讓金制度，土地出讓金也會很快萎縮，與其被動跟隨，不如主動為之，把土地出讓金和稅費減下來，把房價抑制住，既可以促進住房消費，又可以把資本引導到制造業和服務業。這不僅是必要的，而且是迫切的。

降低住宅開發環節稅費不僅可以促進新房供應，而且可以平抑房價和鼓勵購房。加快城鎮化進程，即便開發環節稅收現在不降，未來隨著房地產高峰期的消失，稅收總額必然也會下降，還不如主動下調。

降低商業交易稅環節稅費可以提高市場活性、增加流通，對于促進購買和擴大稅基都是有利的，比如商鋪交易稅包括契稅、土地增值稅、個人所得稅、營業稅及附加稅、土地出讓金等，還不算費用，這就導致商鋪交易幾乎是個“死市”。如果減少稅種、降低稅率，對于商業去庫存、增加居民財產性收入顯然是有幫助的。

8.“八柱”之八：農村住房管理

目前，農村住宅建設已經變成一個非常大的問題，當城鎮化以每年1%左右的速度增長，城鎮住房以每年大約人均1.2平方米的速度增加。與此同時，農村建房還在以每年人均約1平方米的速度增加，大量的農村住房變成空置、廢棄，農民財富也被大量浪費。

究其原因，還是因為農民不敢輕易放棄農村宅基地的權益，指望有朝一日農村土地和住房能夠變現成為進城落戶的資本，在城里呆不下去之時，還可以退守回農村的根據地。

2015年中共中央、國務院1號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》第十九條就明確提出：“在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”

農村住房現有不少于250億平方米，即便按照2000元的房屋價值，也有50萬億元的資產，哪怕其中一小部分可以通過抵押、轉讓，也能部分解決進城置業的資本。如果農民宅基地和住房能夠實現金融化和自由流轉，將大大加快農村資產的轉移和農民財富的兌現，把農民真正從農村和農村土地上解放出來。

長效機制還涉及到《土地管理法》《房地產法》《房地產稅法》等很多法律法規的修訂完善，立法的加快推進恰恰是長治久安的根本之道。

不論長效機制的內容是否如我們所想，其具體框架和時間進度都應當盡快公布，給全社會以明確的方向和預期。endprint